Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez H. K. (dalej: skarżąca) jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 6 grudnia 2015 r. sygn.. akt III SA/Lu 717/15. Wyrokiem tym oddalono skargę na Decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy lub GITD) z [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy po rozpatrzeniu odwołania decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o nałożeniu na H. K. kary pieniężnej w wysokości 8 500 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Sąd I instancji wydał zaskarżony skargą kasacyjną wyrok w oparciu o następujący stan sprawy:
Decyzją z [...] lutego 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8 500 zł za naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców: skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i inne naruszenia wskazane w protokole z kontroli z [...] lutego 2014 r. Decyzją z [...] marca 2015 r. GITD w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego obowiązany jest dochować obowiązków i warunków wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz.U. 2013 poz. 1414 ze zmianami, dalej: utd), w tym zgodnie z art. 4 pkt 22 tej ustawy - obowiązków lub warunków wynikających z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz.
L 370 z 31.12.1985, str. 21, dalej: rozporządzenie 3821/85) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006 r., dalej: rozporządzenie 561/2006). Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ujawnione podczas kontroli w przedsiębiorstwie i utrwalone w protokole kontrolnym z dnia [...] lutego 2014 r. Kara pieniężna w łącznej wysokości 8 500 zł została nałożona na przedsiębiorcę w związku z naruszeniami przepisów w zakresie czasu pracy oraz za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i udostępnienie podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. K. podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania w zakresie dokonania ustaleń faktycznych. Zarzuciła też błędne określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wybiórczo zastosowanie - w zakresie naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowców - preambuły rozporządzenia Komisji Nr 581/2010. W jej o cenie organ niezgodnie z treścią art. 1 ust. 3 i ust. 4 tego rozporządzenia przypisał skarżącej naruszenie prawa, pomijając, że w przypadku 3 kierowców skarżąca nie przekroczyła terminu, o którym mowa w powyższym rozporządzeniu i uwzględniła wyłącznie dni zarejestrowanej działalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym skarga kasacyjną wyrokiem oddalił skargę. Wskazał na obowiązki podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego wynikające z ustawy o transporcie drogowym, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006, a także określone w art. 92a ust. 1 i ust. 6 utd kary za naruszenie tych obowiązków. Zauważył, że kary te są nakładane w trybie administracyjnym, zaś odpowiedzialność jest niezależna od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego.
Sąd I instancji stwierdził też, że nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 utd pozwalające na nienałożenie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. Uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Za niebudzące wątpliwości uznał ustalenia co do przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu przez M. J. i M. M. oraz co do wpisów uzasadniających zastosowanie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 co do wyjątkowego wydłużenia dziennego czasu pracy.
Sąd I instancji za bezpodstawny uznał też zarzut dotyczący maksymalnych okresów na wczytanie danych z tachografów cyfrowych. W ocenie Sądu skarżąca przekroczyła terminy na wczytanie danych zawarte w rozporządzeniu 561/2006. Jak wynika z treści art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006, wczytywanie danych odbywa się z częstotliwością ustaloną przez Państwo Członkowskie. Wynika z tego, że to państwo członkowskie ustala częstotliwość wczytywania danych z tachografów cyfrowych. W Rzeczypospolitej Polskiej okresy te zostały ustalone w rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych. Ponieważ organ stwierdził naruszenie terminów do wczytywania danych (w odniesieniu do trzech kierowców), w związku z powyższym zgodnie z prawem nałożył karę w łącznej wysokości 1 500 zł. Sąd I instancji ze wystarczające uznał uzasadnienie kar za pozostałe naruszenia.
Stwierdził też, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 1 ust. 4 rozporządzenia 581/2010 oraz pkt 3 preambuły do tego rozporządzenia wskazującego, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających fakt terminowego wczytywania danych. Tymi dowodami nie mogą być – przedstawione po wszczęciu postępowania administracyjnego, a zatem po zakończeniu kontroli – ani zaświadczenia o przebywaniu kierowcy M. M. na urlopie wypoczynkowym, ani wniosek urlopowy tego kierowcy z dnia 1 października 2013 r. W ocenie Sądu, organy wykazały naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, które uzasadniało nałożenie kary pieniężnej.
H. K.. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik, tj.:
- a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zmianami, dalej: ppsa) przez przyjęcie poprzez lakoniczne, niezgodne z tymże przepisem uzasadnienie twierdzeń:
- - "organ stwierdził naruszenie terminów do wczytywania danych (w odniesieniu do trzech kierowców) w związku z tym zgodnie z prawem nałożył karę w łącznej wysokości 1500 złotych";
- - " nie ma potrzeby powtarzania słusznej w tym zakresie argumentacji organu";
- - "stanowisko skarżącej o uwzględnieniu przez nią wyłącznie okresów zarejestrowanej działalności kierowców i wczytaniu danych we właściwych terminach - jest nieusprawiedliwione".
Powyższe naruszenia dotyczą braku powołania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu, co uniemożliwia należytą ocenę odnośnie zgodności lub nie zgodności z prawem wydanego wyroku;
- b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 oraz 7, 8, 77 80 kpa przez mające wpływ na rozstrzygnięcie skargi błędne przyjęcie, że skarżąca nie mogła po wszczęciu postępowania administracyjnego przedstawiać dowodów w postaci zaświadczenia o przebywaniu kierowcy M. M. na urlopie wypoczynkowym i wniosku urlopowego tego kierowcy z dnia 1 października 2013 roku.
- 2) Naruszenie prawa materialnego; tj.:
- a) przepisu art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżąca przekroczyła terminy na wczytanie danych zawarte w tym Rozporządzeniu, podczas gdy rozporządzenie to nie przewiduje żadnych terminów na wczytywanie danych, a jedynie stanowi ogólne zasady wczytywania danych cyfrowych
- b) postanowienia pkt 3 preambuły w zw. z art. 1 ust.3 rozporządzenia nr 581/2010 r. "poprzez jego na wczytywanie danych na okres nieprzekraczalny 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy, bez uwzględnienia w tym okresie wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, zgodnie z dyspozycją tego przepisu".
Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu podnosi, że cytowane twierdzenia sądu I instancji nie wyjaśniają w sposób przekonywujący, za przekroczenia jakich terminów skarżąca została ukarana, nie pozwalają odnieść się do zasadności stwierdzonych naruszeń i nie wyjaśniają, dlaczego stanowisko skarżącej co do okresów zarejestrowanej działalności jest nieusprawiedliwione.
Kwestionuje też nieuwzględnienie dowodów dotyczących czasu pracy kierowcy. Wskazuje na błędne stwierdzenia Sądu I instancji, że skarżąca przekroczyła terminy zawarte w rozporządzeniu nr 561/2006, podczas gdy rozporządzenie to nie przewiduje żadnych terminów na wczytywanie danych i nie ma bezpośredniego zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Bezpośrednie zastosowanie w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy ma natomiast rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 r. z dnia I lipca 2010 r, a w szczególności przepis pkt 3 preambuły w /w. z art. 1 ust.3. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że maksymalne okresy wczytywania danych z tachografów i kart kierowców uregulowane są w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010 r. z dnia 1 lipca 2010 r., jak i w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007r., Nr 159, poz. 1128). Przepisy obu tych aktów winny być przez organ wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie
W skardze postawiono zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Ze względu na treść zaskarżonego wyroku jak i treść skargi kasacyjnej na pierwszy plan wysuwa się problem prawny dotyczący wykładni art. 10 ust. 5 rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 w zw. z pkt 3 preambuły i art. 1 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. Zarzut ten podniesiony został w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, w połączeniu jednak z zarzutami procesowymi podniesionymi w pkt 1 lit a.
Problem ten był już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach: z 21 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 3715/16), z 29 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 305/16), z 21 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 651/16) i z 15 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 1260/16). Skład orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela zaprezentowane w tych orzeczeniach stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do norm dotyczących częstotliwości odczytu danych z karty kierowcy. Istota zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie sprowadza się do stanowiska, że w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r. polski prawodawca - na mocy kompetencji przyznanych państwu członkowskiemu w art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 561/2006 - określił w sposób wyraźny częstotliwość pobierania danych.
Sąd I instancji nie uznał, że przy określaniu tej częstotliwości należy uwzględniać również unormowania wynikające z pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010. Stanowisko Sądu I instancji, a wcześniej GITD jest błędne. Zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a) pkt i) rozporządzenia nr 561/2006, przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego. Z art. 10 ust. 5 lit. c) rozporządzenia nr 561/2006 wynika natomiast, że Komisja może, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, określić maksymalny okres, w którym zgodnie z lit. a) ppkt i) należy wczytać odpowiednie dane.
Z kolei według art. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Taki termin został też wskazany w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r. ("Dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy wykładni wspomnianych przepisów należy wziąć pod uwagę pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, który stanowi, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 581/2006, rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami.
W konsekwencji § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r. należy wykładać w związku z pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, co oznacza, że przy ocenie, czy dany podmiot pobierał dane z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni należy uwzględniać tylko dni zarejestrowanej działalności.
Dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe czy też dni zarejestrowanej działalności samego przedsiębiorstwa.
Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji (por.: wyroki NSA: z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2677/14, z 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2719/14; z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3715/16; z 29 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 305/16).
Ponieważ zarówno Sąd I instancji jak i wcześniej GIDT wadliwie interpretowały przepisy prawa materialnego, dlatego też przez organ nie została rozważona kwestia wskazywanych przez skarżącą dowodów dotyczących urlopu kierowcy jako wpływającego na ocenę czasu zarejestrowanej działalności, a zatem i częstotliwości wpisywania danych. Również bezpodstawne i pozbawione argumentacji jest stwierdzenie Sądu I instancji, że dowodami potwierdzającymi fakt terminowego wczytywania danych "nie mogą być – przedstawione po wszczęciu postępowania administracyjnego, a zatem po zakończeniu kontroli - ani zaświadczenia o przebywaniu kierowcy M. M. na urlopie wypoczynkowym, ani wniosek urlopowy tego kierowcy".
Sąd I instancji nie wyjaśnia nawet czy chodzi mu o formalną niedopuszczalność takich środków dowodowych czy brak ich znaczenie dowodowego w realiach sprawy. W tej sytuacji również zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w pkt 1 lit. b) jej petitum należało uznać za uzasadniony.
Ponieważ skarga kasacyjna była uzasadniona, a sprawa w zakresie oceny wadliwości zaskarżonej do WSA decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i decyzję GITD.
Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się: wynagrodzenie dla radcy prawnego 2400 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł, wpis od skargi na decyzję GITD – 340 zł, wpis od skargi kasacyjnej – 170 zł.