Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1971/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. (dalej: skarżąca) na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Prezesa NFZ na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny
Dnia [...] czerwca 2011 r. skarżąca odebrała decyzję z [...] czerwca 2011 r. Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor NFZ), którą ustalono, że skarżąca była objęta dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym wraz z pouczeniem o trybie i terminie złożenia odwołania.
Następnie w dniu [...] lipca 2011 r. skarżąca zwróciła się o przedłużenie terminu do wniesienia odwołania, podnosząc, iż podczas jej nieobecności w domu decyzję odebrała córka. Wraz z prośbą o przedłużenie terminu skarżąca złożyła w dniu [...] lipca 2011 r. za pośrednictwem Dyrektora NFZ odwołanie od decyzji.
Prezes NFZ zaskarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora NFZ z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że termin do wniesienia odwołania wynosił 7 dni od chwili otrzymania decyzji, a z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że decyzja Dyrektora NFZ została doręczona skarżącej [...] czerwca 2011 r., a odwołanie zostało złożone [...] lipca 2011 r. Wobec powyższego odwołanie zostało złożone po terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji stwierdził, iż w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru decyzji Dyrektora NFZ (odręcznie zapisane imię i nazwisko skarżącej oraz nieczytelna parafka odbiorcy). Na podstawie tego dokumentu należało przyjąć, co właściwie uczynił Prezes NFZ, że tego dnia – [...] czerwca 2011 r. - została doręczona decyzja organu pierwszej instancji. Spornym w sprawie jest to, czy decyzję tę skarżąca odebrała osobiście, czy zrobiła to w jej imieniu córka, gdyż wedle oświadczenia skarżącej w tym czasie przebywała ona poza domem. Na tę okoliczność organ winien był wszcząć postępowanie reklamacyjne we właściwym Urzędzie Pocztowym, celem ustalenia kto rzeczywiście [...] czerwca 2011 r. pokwitował odbiór decyzji. Wątpliwości budzi również kwestia, czy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia skarżąca złożyła prośbę - wniosek o przywrócenie uchybionego terminu.
Sąd stwierdził, że niewątpliwie intencją skarżącej, która - zorientowawszy się, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, było uzyskanie prawa do wniesienia odwołania, pomimo błędnego oznaczenia rodzaju pisma z uwagi na niewiedzę i brak znajomości prawa. Organ natomiast mając wątpliwości co do intencji strony winien był wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień celowości złożonego pisma, czego nie uczynił, pomijając ten fakt milczeniem.
Pomimo błędnego zatytułowania pisma, skarżąca w treści "prośby" wniosła o przywrócenie terminu wraz z wyjaśnieniem dotyczącym przyczyn uchybienia terminowi. A zatem organ odwoławczy, stosownie do wyrażonych w art. 7 - 9 k.p.a. zasad ogólnych, powinien wyjaśnić treść jej żądania, gdyż o treści żądania decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracji publicznej, do którego pismo skierowano. Powinność ta - w sytuacji nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, wynika z ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
W ocenie Sądu, strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji publicznej, polegających na zaniechaniu podjęcia przez ten organ czynności prawnych, które w analizowanej sprawie sprowadzają się do niewyjaśnienia treści żądania - prośby strony oraz kto rzeczywiście odebrał decyzję. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Nierozstrzygnięcie bowiem przez organ odwoławczy, przed podjęciem tego postanowienia, kwestii ewentualnego wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, stanowi niewyjaśnienie istotnych elementów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia przez organ odwoławczy zasad wyrażonych w art. 7 - 9 k.p.a. oraz przepisu art. 134 k.p.a., powołanego jako podstawa zaskarżonego postanowienia.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi W. S. lub o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia w zakresie:
- 1. Błędnej interpretacji art. 58 § 1 k.p.a. i przyjęciu, że skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a wniosek skarżącej był wnioskiem o przywrócenie terminu;
- 2. Przyjęciu naruszenia art. 7 – 9 k.p.a., podczas gdy organy dochowały należytej staranności nad tym, aby m.in.: strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a rozstrzygnięcie było oparte na okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
- 3. Błędnej interpretacji art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ błędnie uznał niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes NFZ przedstawił argumentację dotyczącą przedstawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył ani też nie mógł naruszyć art. 58 § 1 k.p.a., gdyż zarówno organ w zaskarżonym postanowieniu, jak i też Sąd I instancji nie orzekał o przywróceniu terminu do złożenia odwołania.
Prezes NFZ w zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniu orzekł o uchybieniu terminu do złożenia odwołania, a Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania.
Przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji była wyłącznie okoliczność, iż organ przed stwierdzeniem uchybienia tego terminu nie rozpoznał wniosku skarżącej o przywrócenie terminu. Jest przy tym rzeczą oczywistą, iż gdyby ten ostatni wniosek skarżącej został uwzględniony, to postępowanie w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania byłoby bezprzedmiotowe. Tak więc organ w pierwszej kolejności powinien rozpoznać wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie "przesądził" też, iż skarżąca "uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy", lecz zalecił wyjaśnienie tych okoliczności. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w którym Sąd wskazał m.in., iż "Wnosząca skargę zarzuca Prezesowi NFZ, że ten nie rozpoznał jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącej, jej prośba o przedłużenie terminu (pismo nadane [...] lipca 2011 r.) miała na celu umożliwienie zaskarżenia decyzji Dyrektora NFZ, a zatem organ powinien potraktować tę prośbę – pismo jako wniosek o przywrócenie terminu i wskazano w nim niezawiniony powód uchybienia terminu. Jednocześnie za potraktowaniem tego pisma w taki sposób przemawiało to, że w ślad za nim skarżąca złożyła odwołanie".
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.