Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 420/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS i określił, że decyzja ta nie może być wykonana w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku A. R., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, powołując się na art. 28 ust. 1, ust. 3a, ust. 3b, art. 32 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że rozpatrując wniosek o udzielenie ulgi wzięto pod uwagę, poza możliwościami finansowymi płatnika, również uzasadniony interes wierzyciela (trudna sytuacja finansowa ubezpieczeń). Brak majątku lub dochodów dostatecznych do zrealizowania zaległości nie stanowi, zdaniem organu, sam w sobie wystarczającej przesłanki do zastosowania ulgi umorzenia. Strona nie udokumentowała ponadto okoliczności przemawiających za zasadnością jej wniosku.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na skutek złożenia przez stronę pisma nawiązującego do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec niezaistnienia nowych okoliczności faktycznych przemawiających za umorzeniem należności oraz w świetle dokumentów przedstawionych przez skarżącego należy podtrzymać stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej.
Pan A. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, ponieważ zachodziły jego zdaniem przesłanki uzasadniające umorzenie powstałych zaległości płatniczych.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Sąd wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W ocenie Sądu brak jest jednak jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek.
Sąd powołując regulacje zawarte w przepisach art. 15, art. 17 pkt 3 i art.127 k.p.a., art. 66, art. 83 i art. 123 u.s.u.s. oraz art. 78 Konstytucji RP stwierdził, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w omawianej kwestii jest Minister Polityki Społecznej. Stronie nie przysługuje bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ Zakład ze względu na swój status nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na gwarantowane przez Konstytucję RP prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz na zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. należało jednak wskazać organ wyższego stopnia, uprawniony do rozpatrzenia środka zaskarżenia – odwołania (art. 127 § 2 k.p.a.).
Sąd I instancji uznał, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wadą określoną w tym przepisie dotknięta była zaś jedynie decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji, dlatego stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 66 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).
W ocenie skarżącego błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i wydawania decyzji w tym zakresie jest organ wyższego stopnia sprawujący nadzór nad działalnością Zakładu, tj. Minister Polityki Społecznej. Z treści art. 83 u.s.u.s. wynika bowiem, iż odwołanie od decyzji wydawanych przez Zakład (jego organy) na zasadzie uznania administracyjnego nie przysługuje. Od decyzji tych przysługuje skarga do sądu administracyjnego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten jest jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu. Konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania gwarantuje zaś art. 78 Konstytucji oraz art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym uregulowania k.p.a. stosuje się, gdy ustawa nie stanowi inaczej (art. 123 u.s.u.s.).
Jeżeli zatem w stosunku do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek nie przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w k.p.c. – a strona ma prawo do postępowania dwuinstancyjnego zagwarantowanego art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, to z powyższych gwarancji wynika zasadność wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa ZUS, właściwego do jego rozpoznania na mocy art. 66 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu jako "inny organ państwowy", wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a. Kierownikiem Zakładu jest jego Prezes.
Stanowisko takie usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą najpierw NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji. Bezzasadne jest stwierdzenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie, że właściwym organem odwoławczym w odniesieniu do omawianych decyzji jest Minister Polityki Społecznej.
Wnioski, do których doszedł Sąd oraz zaprezentowana przez niego wykładnia stanowią, zdaniem skarżącego, oczywiste naruszenie prawa, co wypełnia podstawę kasacyjną z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 66 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.), za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.