Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4813/15 odrzucił skargę Ś. Urzędu Wojewódzkiego (dalej: "skarżący") na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 2 września 2015 r. w przedmiocie nałożenia korekty finansowej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 25 kwietnia 2013 r. Ś. Urząd Wojewódzki w K.zawarł z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej umowę o dofinansowanie projektu "Termomodernizacja budynku Ś. Urzędu Wojewódzkiego przy ul.. w K." w ramach działania 9.3. Termomodernizacja obiektów użyteczności publicznej priorytetu IX Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku i efektywność energetyczna Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013.
W wykonaniu umowy Ś. Urząd Wojewódzki w K. zawarł w dniu 18 października 2013 r. umowę na wykonanie projektów wykonawczych i robót budowlanych oraz pełnienie nadzoru autorskiego dla zadania inwestycyjnego "Termomodernizacja budynku Ś.Urzędu Wojewódzkiego w K.".
W dniu 2 lutego 2015 r. strony zawarły aneks nr 2 do umowy precyzujący, iż określona w umowie kara umowna za opóźnienie dotyczy wykonania robót budowlanych, a zatem w zasadzie całości zadania.
Pismem z 10 czerwca 2015 r. organ przedstawił opinię z kontroli ex-post aneksu nr 2 do umowy, w którym stwierdził, iż jego zawarcie narusza art. 144 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych i stanowi nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., w związku z czym zaproponowano korektę w wysokości 25% wszystkich wydatków kwalifikowanych projektu w oparciu o taryfikator.
Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. skarżący wniósł zastrzeżenia do opinii z kontroli ex - post.
Organ, pismem z dnia 22 lipca 2015 r. odrzucił zastrzeżenia.
Wobec powyższego, pismem z 7 sierpnia 2015 r. Ś. Urząd Wojewódzki w K. zadał pytanie, czy w oparciu o jej wyniki Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dokona korekty dofinansowania kontraktu oraz w jakiej wysokości oraz czy istnieje procedura odwoławcza od czynności nałożenia korekty.
W odpowiedzi na powyższe pismo skarżącego, zaskarżonym pismem z dnia 2 września 2015 r. organ skierował do strony informacje i wyjaśnienia dotyczące wyniku kontroli wraz z propozycją aneksowania porozumienia.
Ś. Urząd Wojewódzki traktując pismo organu z 2 września 2015 r. jako potwierdzenie dokonania czynności nałożenia korekty, pismem z dnia 15 września 2015 r. wezwał Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na pismo skarżącego organ wyjaśnił, że kierowane do strony pisma z 10 czerwca i 22 lipca 2015 r. posiadają wystarczającą formę przewidzianą zarówno w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak i dokumentach programowych PO IiŚ. Dodano, że beneficjent wyczerpał ścieżkę odwoławczą w systemie nakładania korekt finansowych w ramach PO IiŚ oraz, że stwierdzona kwota nieprawidłowości obniża kwotę dofinansowania dla projektu, zgodnie z brzmieniem § 6 ust. 2 umowy o dofinansowanie.
W skardze Ś. Urząd Wojewódzki w K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 15a w zw. z art.27 ust. 1 i art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 2 pkt 7 oraz art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez nałożenie na Skarżącego korekty udzielonego dofinansowania, mimo że Skarżący nie naruszył przepisów prawa w sposób uzasadniający nałożenie sankcji, art. 144 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych poprzez uznanie, iż nie jest dopuszczalne usunięcie niejasności dotyczących terminu od którego naliczane są karty umowne w drodze aneksu do umowy z wykonawcą, pomimo iż § 21 ust. 2a umowy z wykonawcą taką możliwość przewidywał
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie czynności organu bezprawnie nakładającej 25% korekty finansowej wydatków kwalifikowanych projektu.
W odpowiedzi Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi jest pismo organu z dnia 2 września 2015 r. informujące skarżącego o nałożeniu korekty finansowej oraz zawierające wyjaśnienia dotyczące wyniku kontroli wraz z propozycją aneksowania porozumienia. W ocenie Sądu pismo to nie przesądza jednostronnie o treści uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, toteż nie może być uznane za akt lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Sąd podkreślił, że podstawą działania NFOŚiGW w zakresie stwierdzenia nieprawidłowości i ustalenia jej wysokości są postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej w dniu 25 kwietnia 2013 r. pomiędzy NFOŚiGW (Instytucją Wdrażającą) a Ś. Urzędem Wojewódzkim. Zgodnie z § 8 ust. 13 umowy Instytucja Wdrażająca dokonuje oceny kwalifikowalności wydatków. Wydatki poniesione niezgodnie z postanowieniami Umowy lub Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IiŚ wydanymi przez MRR są niekwalifikowalne. W uzasadnionych przypadkach, gdy w ocenie Instytucji Wdrażającej uznanie wydatku w całości za niekwalifikowalny jest nieproporcjonalne do wagi naruszenia, Instytucja Wdrażająca może uznać wydatek za częściowo kwalifikowalny. O uznaniu wydatku za niekwalifikowalny w całości lub w części Instytucja Wdrażająca informuje Beneficjenta wskazując uzasadnienie swojej decyzji. Instytucja Wdrażająca może wstrzymać wypłatę środków do czasu wyjaśnienia zastrzeżeń, co do prawidłowości ich wykorzystania.
Prawo do "nałożenia korekty" wynika z umowy, a nie z przepisów prawa administracyjnego. Zaskarżone pismo nie wyczerpało zatem znamion aktu administracyjnego lub innej czynności materialno-technicznej, które zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z tym wniesioną skargę Sąd pierwszej instancji uznał, za niedopuszczalną.
Ś. Urząd Wojewódzki w K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia i zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 132 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona czynność nałożenia 25% korekty finansowej wydatków kwalifikowanych w ramach projektu "Termomodernizacja budynku Ś. Urzędu Wojewódzkiego" nie mieści się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co skutkowało odrzuceniem skargi zamiast rozpoznaniem sprawy i rozstrzygnięciem jej wyrokiem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie i zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy orzeka w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania występującą w przypadkach wymienionych w § 2 tego przepisu. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 58 § 1pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że pismo informujące Ś. Urząd Wojewódzki (beneficjent) o korekcie środków kwalifikowanych w ramach projektu dofinansowanego przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie było czynnością materialno - techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzut ten należy uznać za bezzasadny.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że korektą finansową jest wyliczenie kwoty pomniejszenia przyznanego w umowie dofinansowania, będącego konsekwencją dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie. W świetle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prawna podstawę dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej stanowi umowa zawierana pomiędzy beneficjentem a instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą albo decyzja. W myśl art. 26 ust. 1 pkt 5 uz.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności zawieranie umów o dofinansowanie z beneficjentami lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust.2. Zgodnie z art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. umowa albo decyzja określają warunki dofinansowania a także prawa i obowiązki beneficjenta w tym zakresie.
Treść umowy determinuje art. 206 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że szczegółowe warunki o dofinansowanie projektu określa umowa. Zgodnie z art. 206 ust. 2 u.f.p. umowa powinna określać co najmniej: wysokość przyznanych środków, zobowiązanie do poddania się kontroli projektu, termin i sposób rozliczenia projektu, warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależyty. Z powołanych regulacji wynika, że obowiązki beneficjenta określone w ramach wykonywania projektu w postaci: poddania się kontroli, ustalania a następnie nakładania korekt finansowych są obowiązkami wobec kontrahenta umowy tj. instytucji zarządzającej albo instytucji wdrażającej lub pośredniczącej. Źródłem obowiązku związanego z ustaleniem i nałożeniem korekty jest więc zasadniczo umowa a nie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 października 2014 r. o sygn. akt II GPS 2/14 stwierdził, "że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęte na podstawie art. 207 ust.9 u.f.p.
W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie".
Z powyższego wynika, że czynność instytucji zarządzającej (instytucji pośredniczącej lub wdrążającej) polegająca na ustaleniu i nałożeniu korekty nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego lecz podlega jedynie kontroli sądu w ramach rozpoznawania sprawy ze skargi na decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu z dofinansowania udzielonego beneficjentowi na realizację projektu. W tej sytuacji, skargę Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. na korektę dokonaną przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej należało uznać za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z wymienionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi za prawidłowe i na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.