Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 maja 2018 r., sygn. III SA/Kr 343/18 oddalił skargę A. G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z (...) lutego 2018 r. nr (...)w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
3 czerwca 2016 r. po przeprowadzeniu kontroli w G. (...), stwierdzono trzy automaty do gier o nazwach Hot Spot Platin - 2 sztuki i Hot Spot - bez numerów i oznaczeń. Wskazane automaty były włączone do zasilania i gotowe do gry. Kontrolujący przeprowadzili eksperymenty (gry kontrolne), w wyniku których ustalili, że na spornych automatach można prowadzić gry z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 8 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 471 ze zm. dalej: u.g.h).
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, decyzją z (...) lutego 2018 r., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Małopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie z (...) listopada 2017 r., którą wymierzono A. G. karę pieniężną w wysokości 36.000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
Organy uznając skarżącą za urządzającą gry w rozumieniu u.g.h. wskazały, że gry urządzane na zastanych w czasie kontroli automatach miały charakter gier hazardowych w rozumieniu u.g.h., co potwierdziły przeprowadzone przez funkcjonariuszy celnych eksperymenty. Wskazano też, że w latach 2013 – 2016 w przedmiotowym lokalu pracownicy Urzędu Celnego zabezpieczyli 12 automatów hazardowych informując właścicieli lokalu, iż prowadzona za ich pomocą działalność stanowi naruszenie u.g.h. Organy stanęły na stanowisku, że skarżąca uczestniczyła w urządzaniu gier bowiem bez jej udziału przez udostępnianie miejsca do ich urządzania gry te nie mogłyby się odbywać, z którego to procederu skarżąca uczyniła sobie stałe źródło dochodów. W ocenie organów lapidarny charakter umów w oparciu, o które skarżąca udostępniała powierzchnię do zainstalowania automatów miał stwarzać pozory braku jej zaangażowania w to przedsięwzięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W opinii Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie obejmującym uznanie skarżącej za "urządzającego gry", w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h. w ocenie Sądu pierwszej instancji z uzasadnień decyzji wynika, że podstawą ustalenia, iż skarżąca była "urządzającym gry" był nie tylko sam fakt zawarcia umowy najmu powierzchni lokalu oraz pobieranie z tego tytułu czynszu, ale i szereg dodatkowych, opisanych przez organy okoliczności, w tym fakt wcześniejszego udostępniania lokalu w celu urządzania gier hazardowych, wskazujących na jej świadomy współudział w działalności sankcjonowanej przepisami ustawy o grach hazardowych.
Sąd uznał, że w praktyce dla zrealizowania zamierzenia w postaci działalności w zakresie gier na automatach dojść może do zaangażowania i współdziałania więcej niż jednego podmiotu. Oceniając zarzut "podwójnego ukarania" skarżącej Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2015 r., sygn. P 32/12.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. G. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA w trybie art. 188 p.p.s.a.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy - brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa;
- 5) art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 u.g.h. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej, pomimo że stan faktyczny w odniesieniu do skarżącej nie spełnia przesłanek jego zastosowania;
- 6) art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 4 u.g.h. polegające na nałożeniu kary pieniężnej na osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, w sytuacji gdy karę pieniężną za urządzanie gry można orzec jedynie wobec podmiotu, który może takie gry prowadzić czyli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, podczas gdy wobec osoby fizycznej art. 89 nie ma zastosowania, a co najwyżej można stosować przepis art. 107 § 1 k.k.s.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 2 lipca 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. poz. 1842).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.
Podważając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku skarżąca w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podniesionych w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej, zmierzała do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył: art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, tj. brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, tj. nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze. Analiza akt sprawy i zaskarżonego orzeczenia prowadzą do wniosku, że WSA odniósł się do postawionych w skardze zarzutów. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał bowiem, że zarzuty skargi dotyczyły kwestii zakazu podwójnego karania, skutków braku notyfikacji przepisów u.g.h. i niedopuszczalności nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 89 u.g.h. na osobę fizyczną oraz podstaw do zastosowania tego przepisu w rozpatrywanej sprawie i te zagadnienia uczynił przedmiotem rozważań. Wobec tego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter proceduralny i reguluje wymogi, którym odpowiadać winno uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt. II FPS 8/09; także wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt. II FSK 568/08; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczający przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie.
Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela także stanowisko judykatury, że WSA w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2016 r. o sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r. sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r.sygn. akt II GSK 2983/16).
Nie mogły również zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Podkreślić należy, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 145 p.p.s.a. jak również art. 146-151 p.p.s.a., określają sposób rozstrzygnięcia sprawy i są to tzw. przepisy wynikowe. Dlatego, podnosząc naruszenie któregoś z nich, skarżąca powinna powiązać je z konkretnymi przepisami, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Takie zarzuty nie zostały sformułowane, wobec tego zarzuty z punktów 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. W konsekwencji należy uznać, że stan faktyczny ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania nie został skutecznie zakwestionowany.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 u.g.h. Zdaniem skarżącej na podstawie art. 89 u.g.h. nie można nakładać kary pieniężnej na osobę fizyczną, która została już ukarana karą grzywny w postępowaniu karnoskarbowym, a zatem niedopuszczalne jest dwukrotne stosowanie sankcji finansowych za ten sam czyn.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że postępowanie o przestępstwo karnoskarbowe z art. 107 § 1 k.k.s. i postępowanie administracyjne, prowadzone z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, są odrębnymi sprawami (por. np. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., sygn. II GSK 29/17). Nie ma przeszkód do ustanowienia przez ustawodawcę jednocześnie sankcji administracyjnej (kara pieniężna) i sankcji karnej (kara grzywny) opartej na tym samym stanie faktycznym za ten sam czyn polegający na urządzaniu gry bez koncesji na automatach poza kasynem gry.
Zatem nie można się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wobec skazania skarżącej na karę grzywny nie można ponownie ukarać jej karą pieniężną wymierzoną na podstawie ustawy o grach hazardowych.
Należy zauważyć, że rozwiązanie ustanowienia sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej przy jednoczesnym ustanowieniu kary grzywny za przestępstwo lub wykroczenie skarbowe nie zostało podważone jako naruszające standard konstytucyjny.
Wyrokiem z 21 października 2015 r. w sprawie P 32/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 k.k.s., są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ze stanowiska sądu konstytucyjnego przedstawionego w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia jednoznacznie wynika, że kara pieniężna, o której mowa w art. 89 u.g.h., nie jest karą, którą w świetle formalnych oraz materialnych kryteriów oceny wypracowanych w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a także Trybunału Konstytucyjnego na potrzeby stosowania prawnomiędzynarodowych i konstytucyjnych standardów ochronnych, można byłoby uznać za karę będącą w istocie rzeczy sankcją karną (por. uchwała NSA z 16 maja 2016 r., sygn. II GPS 1/16).
Wskazać także należy, że za pomocą w/w zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać ustalonego przez organu stanu faktycznego, ani zarzucać organowi braku przeprowadzenia dowodów, czy niewłaściwej ich oceny w zakresie uznania skarżącej za urządzającą gry hazardowe, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Można to jedynie czynić za pomocą zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania), którego jednak skutecznie nie postawiła skarżąca. Zauważyć zatem należy, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaaprobował ustalenia faktyczne organów w zakresie uznania skarżącej za urządzającą gry na automatach poza kasynem gry, wobec tego, że bez jej udziału w postaci udostepnienia miejsca w skontrolowanym lokalu urządzanie gier w skontrolowanej lokalizacji nie byłoby możliwe.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 4 u.g.h., zawarty w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej mający polegać na nałożeniu kary pieniężnej na osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, w sytuacji gdy karę pieniężną za urządzanie gry można orzec jedynie wobec podmiotu, który może takie gry prowadzić, czyli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej – jak podnosi skarżąca. W odniesieniu do w/w zarzutu wskazać należy ponownie na treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r. sygn. II GPS 1/16.
W powołanej uchwale przyjęto w szczególności, że karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry. Przepis ten - jak podkreślono w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której - jak wynika z art. 6 ust. 4 u.g.h. - nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.
Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach. Stanowisko wyrażone w uchwale w pełni podziela Sąd w obecnym składzie.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował wcześniej w sprawie, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.