Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., wyrokiem z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 187/12, po rozpoznaniu skargi F. Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z [...] marca 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części zawierającej zestawienie punktów gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję, a także zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Dyrektor Izby Skarbowej we W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego.
W dniu [...] października 2011 r. spółka wystąpiła z wnioskiem o zastąpienie określonych w pkt III zezwolenia lokalizacji dwóch punktów gier na automatach o niskich wygranych.
Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z [...] stycznia 2012 r., odmówił zmiany decyzji stwierdzając, że ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540; dalej: u.g.h. lub ustawa o grach hazardowych) daje możliwość zmiany zezwoleń, o ile w wyniku zmiany zezwolenia nie nastąpi zmiana miejsca urządzania gier, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych (art. 135 ust. 2 u.g.h.). Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Celnej we W..
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uwzględniając skargę spółki przyjął, że spór pomiędzy stronami sprowadza się w pierwszej kolejności do wyjaśnienia czy art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczącej społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z dnia 21 lipca 1998 r.; dalej: dyrektywa nr 98/34/WE).
Rozważając ten problem Sąd odwołał się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 i stwierdził, że ani w sentencji ani w uzasadnieniu, Trybunał nie wypowiedział się wprost co do technicznego charakteru art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. Z dokonanej natomiast przez Trybunał wykładni artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, która znalazła swój wyraz w sentencji wyroku wynika, że dla wyjaśnienia czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych są normami technicznymi, które wymagałyby – jako projekt ustawy – notyfikacji przez Komisję Europejską, konieczne jest ustalenie czy przepisy te wprowadzają warunki "mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów".
Sąd przyjął, że z uwagi na przyjęty w Konstytucji oraz w ustawach szczególnych model kontroli administracji publicznej, to do organu administracji publicznej należy w pierwszej kolejności konieczność ustalenia i wyjaśnienia – kierując się wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 19 lipca 2012 r. – czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Dyrektor Izby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję przede wszystkim nie ustalił czy automaty do gier o niskich wygranych mogą być zaprogramowane lub przeprogramowane w celu dalszego wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych oraz czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. W konsekwencji Sąd uznał, że są to ustalenia mające istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
W podstawie prawnej wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Dyrektor Izby Celnej we W. zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 145 § 2 oraz art. 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 122 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: O.p.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedokonaniu ustaleń, o których mowa w treści wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 – czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż produktów a w szczególności czy automaty do gier o niskich wygranych mogą być zaprogramowane lub przeprogramowane w celu dalszego wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych oraz czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Podczas gdy do takiego uchybienia nie doszło, albowiem organ podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy a zebrane akta sprawy stanowiły wystarczającą podstawę do dokonania kontroli przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu w zakresie uznania, że art. 135 ust 2 w związku z art. 129 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i nie podlegał notyfikacji przez Komisję Europejską;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do dokonanych przez organ, w oparciu o dane statystyczne ustaleń, o których mowa w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji, w zaskarżonym wyroku, oceny charakteru art. 135 ust. 2 w związku z art. 129 u.g.h., pomimo że ustalony stan faktyczny dawał podstawę do oceny, czy przepis art. 135 ust. 2 w związku z art. 129 u.g.h. stanowi przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający decyzję w przedmiocie odmowy zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych. Z powołanej przez WSA podstawy rozstrzygnięcia i przeprowadzonego wywodu prawnego wynika, że przyczyną uchylenia decyzji było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Podstawę materialnoprawną ocenianej przez Sąd pierwszej instancji decyzji stanowił art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. W myśl tego przepisu w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia punktów gry na automatach o niskich wygranych. Powołany przepis, rzecz upraszczając, stanowił przedmiot badania TSUE na skutek pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: "czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry"?.
W powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. TSUE orzekł, że artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. W sentencji orzeczenia TSUE wskazał, że dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.
Sąd pierwszej instancji odwołując się do wyroku TSUE uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż uznał za niezbędne ustalenie i wyjaśnienie przez organ, czy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wprowadza warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Powołana podstawa prawna wyroku oraz treść jego uzasadnienia wskazuje wprost, że zaniechanie dokonania tych ustaleń stanowiło jedyną podstawę uchylenia kontrolowanej decyzji. Ze wskazań co do dalszego postępowania wynika, że obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie dokonanie ustaleń czy automaty do gier o niskich wygranych mogą być zaprogramowane lub przeprogramowane w celu dalszego wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych oraz czy takie zakazy w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów.
Podkreślenie wymaga, że przyczyną uchylenia decyzji nie był brak odniesienia się do zgodności przepisu prawa krajowego w prawem unijnym, lecz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie określonym w zacytowanych wyżej wskazaniach co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji uchylił więc zaskarżoną decyzję z powodu konieczności "ustalenia stanu faktycznego" powołując dla uzasadnienie swego stanowiska orzecznictwo, w którym prezentowana jest, nie budząca wątpliwości teza, że "sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego".
Inaczej rzecz ujmując, w tej sprawie nie zachodziła sytuacja, w której powodem uchylenia decyzji było zaniechanie dokonania przez organ oceny, czy przepis stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/ WE, lecz przyczyną uchylenia były braki w zakresie ustaleń obejmujących potencjalną "techniczność" przepisu przejściowego ustawy o grach hazardowych, stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do oceny podniesionych w niej zarzutów przypomnieć najpierw należy określoną w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta nie pozwala na wyjście poza postawione w skardze kasacyjnej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem badać, czy zaskarżony wyrok narusza inne przepisy prawa niż te, które autor skargi kasacyjne uznał za naruszone.
Przenosząc te uwagi na skargę kasacyjną organu podkreślenia wymaga, że żaden z jej zarzutów nie zmierza do zakwestionowania poglądu Sądu pierwszej instancji, że dla ustalenia "technicznego" charakteru przepisów przejściowych konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. Z treści poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wynika wręcz, że organ podziela stanowisko Sądu, że należy przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, a wadliwość zaskarżonego wyroku upatruje jedynie w nieodniesieniu się do wyników ustaleń dokonanych przez organ po wniesieniu skargi i zaprezentowanych w pismach procesowych złożonych w toku postępowania sądowadministracyjnego. Tak więc stanowisko organu w istocie dotyczy zagadnienia konwalidacji braków decyzji (które to braki nie są kwestionowane przez organ) działaniami podjętymi po jej wydaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny przypomina więc, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest rozstrzygnięcie organu i to ono podlega ocenie zgodności z przepisami prawa. W bogatym dorobku orzeczniczym konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że organ nie może konwalidować braków rozstrzygnięcia poprzez późniejsze działania. Oczywiście teza ta nie obejmuje prawem dozwolonej autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Sytuacja taka nie wystąpiła w tej sprawie.
Podkreślenia wymaga, że ani stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę ani też w późniejszych pismach procesowych nie może "uzupełniać" ewentualnych braków prawnych kontrolowanego przez Sąd aktu. Z tego względu zarzucanie Sądowi pierwszej instancji, że przy ocenie zaskarżonej decyzji nie uwzględnił następczych w stosunku do decyzji "dokonanych przez organ ustaleń" jest chybione.
Nieusprawiedliwione jest przy tym wywodzenie z treści art. 133 § 1 p.p.s.a obowiązku Sądu do uwzględnienia "ustaleń" przedstawionych w pismach procesowych, a dokonanych po wydaniu zaskarżonego aktu. Prawidłowa wykładnia tego przepisu musi prowadzić do odmiennego wniosku, a mianowicie, że statuuje on zasadę rozpatrzenia sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności).
Jak już wspomniano ocena działania organu obejmuje etap do wydania aktu będącego przedmiotem kontroli sądowej. Nie zmienia tego poglądu treść art. 106 § 3 p.p.s.a. powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (bez zarzutu jego naruszenia). Celem skorzystania z uprawnienia zawartego w tym przepisie nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego.
Raz jeszcze podkreślić należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie kwestionował tego, że ustalenie technicznego charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych wymaga przeprowadzenia określonego w wyroku postępowania dowodowego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. nie był uprawniony do weryfikacji tego poglądu Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ "zauważa", że "sądy administracyjne dokonują samodzielnej oceny poszczególnych przepisów ustawy o grach hazardowych". Jednakże spostrzeżenie to nie zostało powiązane z żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej, ani też nie odnosi się do żadnego z zarzutów.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 461).