Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1236/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] lipca 2014 r. w miejscowości P. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z trzyosiowego samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] oraz dwuosiowej przyczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował S. S., który wykonywał przejazd z ładunkiem trocin bukowych i klocków mieszanych - odpad z produkcji palet, w imieniu A. Sp. z o.o.
W wyniku pomiarów zespołu pojazdów stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
- - nacisk I pojedynczej osi nienapędowej przyczepy - 9,65 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 w górę) - przekroczenie o 1,65 t,
- - nacisk II pojedynczej osi nienapędowej przyczepy - 11,4 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 w górę) - przekroczenie o 3,4 t,
- - masa całkowita zespołu pojazdów - 46,35 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę dla każdej osi) - przekroczenie dmc o 6,35 t.
Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 5000 zł.
Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2 i 3 lit. b), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – powoływanej dalej jako p.r.d.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2000 zł z tytułu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%.
Organ odwoławczy zgodził się ze stroną, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, nacisk osi nie może przekraczać w przypadku pojedynczej osi nienapędowej 10 ton. Tym samym nie doszło do przekroczenia nacisku pojedynczej osi nienapędowej przyczepy, nacisk zaś II pojedynczej osi nienapędowej przyczepy został przekroczony o 1,4 t (14 % dopuszczalnej wartości). Jednocześnie masa całkowita zespołu pojazdów wynosiła 46,35 t i przekraczała dopuszczalną masę całkowitą o 6,35 t (15,875 % dopuszczalnej wartości). Z tej przyczyny organ uznał, że decyzję organu I instancji należało uchylić i nałożyć karę pieniężną w wysokości 2000 zł.
A. Sp. z o.o. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc m.in., że zła kwalifikacja przez organ przewożonego ładunku, tj. uznanie, że nie był on drewnem, spowodowała, iż organ nie zastosował przepisów art. 61 ust. 15 i 16 p.r.d. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna (Dz. U. z 2012 r., poz. 536). Spółka podkreśliła, że w dniu [...] lipca 2014 r. dokonywała przewozu klocków iglastych (sosnowych) oraz trociny jodłowej, a nie, jak to zostało błędnie przyjęte przez organy, trociny bukowej. Skarżąca podniosła, że stosując przepisy ustawy oraz rozporządzenia zachowała należytą staranność i dokonała załadunku takiej ilości metrów przestrzennych klocków sosnowych oraz trociny jodłowej, aby jej łączna masa nie przekroczyła 18 ton (czyli maksymalnej dopuszczalnej ładowności samochodu i przyczepy, przy założeniu maksymalnego ładunku na poziomie 40 ton).
Jej zdaniem, podjęła wszelkie kroki, aby transport drewna odbył się w sposób prawidłowy, tzn. zgodny z prawem i zapewniający bezpieczeństwo drogowe, a kwestia niewielkich odchyleń w masie całkowitej zespołu pojazdów wynikać mogła z naturalnych właściwości drewna, które pod wpływem ponadprzeciętnej wilgoci zwiększa swoją masę całkowitą. Surowiec układany był na pojeździe w sposób zgodny z dotychczas przyjętymi w przedsiębiorstwie zasadami, które wcześniej nie prowadziły do przeładowania pojazdu i zapewniały bezpieczną jazdę. Jedyną przyczyną zwiększenia masy ładunku było nasiąknięcie przewożonego drewna wodą, w wyniku opadów deszczu. Spółka, jako przedsiębiorca organizujący transport drewna w kontenerach, nie miała realnego i wymiernego wpływu na uniknięcie zwiększenia się masy ładunku (drewna) pod wpływem wilgoci czy deszczu.
Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że pomiaru dokonano przy użyciu wag typu SAW 10C, które mogły być użyte jedynie do badania obciążenia nieprzekraczającego 10 ton każda. Waga zespołu pojazdów w dniu kontroli nie przekraczała 40 ton, a zatem wagi zostały użyte nieprawidłowo. Ponadto zdaniem skarżącej, wagi nieautomatyczne SAW 10C/II powinny służyć wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi i nie posiadają homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisku osi wielokrotnych.
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przewożony przez skarżącą towar stanowił odpad z produkcji palet, był więc produktem ubocznym. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1680/14, Sąd uznał, że ładunek w postaci "odpadów drewnianych" nie może być uznany za drewno w rozumieniu rozporządzenia z dnia 2 maja 2012 r., bowiem w sprawie nie wykazano, że ma on zastosowanie w przemyśle i budownictwie, co warunkuje sposób ustalenia rzeczywistej masy drewna.
W ocenie Sądu I instancji, jedynie surowiec w stanie nieprzetworzonym może zostać uznany za drewno. Natomiast trociny bukowe czy jak twierdzi skarżąca klocki iglaste (sosnowe) oraz trociny jodłowe, stanowiące odpad postprodukcyjny, powstają w wyniku przetworzenia surowca oraz charakteryzują się niską przydatnością w przemyśle i budownictwie. Jest to też towar łatwo podzielny. Skoro zaś przewożony towar nie był drewnem, to w sposób prawidłowy została obliczona masa całkowita pojazdu, a także ustalone naciski na oś.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w procedurze ważenia, Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 1781/14, który stwierdził, że wagi SAW 10C/II "mogą służyć do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu (DMC) i pomiaru nacisku osi." Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, sposób ważenia wynikający z protokołu kontroli nie budzi zastrzeżeń. Kontrolerzy dokonujący ważenia wagami odpowiednimi do określenia masy całkowitej pojazdu, zgodnie z załączoną do akt instrukcją producenta, w sposób prawidłowy ustalili zarówno masę całkowitą pojazdu jak również poszczególne naciski osi.
Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca, jako podmiot profesjonalnie zajmujący się wykonywaniem przewozów, powinna, wiedząc, że transportuje towar, który pod wpływem wody zwiększa swoją masę, zabezpieczyć go w taki sposób, by uniemożliwić, bądź znacznie utrudnić bezpośrednie jego nasiąknięcie, chociażby poprzez przewożenie go pod plandeką, lub zmniejszyć ilość ładowanego towaru. Profesjonalny przewoźnik powinien także być świadomy obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa, a jakakolwiek niewiedza stanowi jedynie okoliczność obciążającą.
A. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1236/15 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie przekroczenia przez pojazd nacisku na oś oraz przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i wyjaśniły w decyzjach, że użyte podczas kontroli pojazdu wagi typu SAW 10C, mogły zostać użyte do pomiarów osi wielokrotnych oraz do pomiarów masy całkowitej pojazdu, podczas gdy prawidłowość uzyskanych za pomocą wag typu SAW 10C wyników pomiaru budzi poważne wątpliwości z uwagi chociażby na treść dokumentów dopuszczających te wagi do użytkowania.
Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:
- - art. 61 ust. 15 i 16 p.r.d., poprzez ich niezastosowanie, pomimo że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, wynika, że A. w dniu [...] lipca 2014 r. dokonywała przewozu drewna, a co za tym idzie, zastosowanie powinny mieć przepisy dotyczące odmienności w ustalaniu masy przewożonego drewna,
- - poprzez niezastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna,
- - art. 140aa ust. 4 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy A. Sp. z o.o. dochowała należytej staranności przy organizacji przejazdu oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu I instancji, że klocki mieszane i trociny nie były rodzajem drewna. Pomimo że legalna definicja drewna nie została wprowadzona przez ustawodawcę, to istnieją wytyczne Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 kwietnia 2012 r. (Dz. U. Nr 222, poz. 1321), które podają wykładnię pojęć "ładunek sypki" oraz "drewno". W treści wytycznych wyraźnie zaznaczono, że we wszystkich sprawach dotyczących transportu drewna i związanych z nowelizacją przepisów p.r.d. (art. 61 ust. 15 i 16) "należy kierować się zaleceniami i wskazówkami zawartymi w załączonym do niniejszych wytycznych opracowaniu". Zgodnie z ustaleniami w nim przyjętymi drewno w postaci drobnicy, zrzyny, zrębek, chrustu czy nawet trocin należy kwalifikować jako drewno w rozumieniu p.r.d. Skarżąca powołała się również na Normę PN-93-D-02002, która wprowadza definicję "drewna rozdrobnionego", "surowca drzewnego", "odpadów zrębowych" oraz na opinię Instytutu Technologii Drewna z dnia 7 grudnia 2015 r. na temat masy drewna w różnej postaci przewożonego środkami transportu, z której wynika, że definicji drewna nie można przypisać jednej i tylko jednej postaci.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy dopuszczalności zastosowania art. 61 ust. 15 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który przewiduje szczególny sposób ustalania rzeczywistej masy przewożonego ładunku w odniesieniu do drewna. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przewożony ładunek stanowił odpad z produkcji palet, był więc produktem ubocznym, a nie drewnem w rozumieniu wspomnianego wyżej art. 61 ust. 15 p.r.d. Ponadto zdaniem Sądu w sprawie nie wykazano, że przewożone odpady drewniane mają zastosowanie w przemyśle i budownictwie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Należy przypomnieć że według art. 61 ust. 15 p.r.d. przy przewozie drewna jego rzeczywistą masę ustala się jako iloczyn objętości ładunku i normatywnej gęstości ustalonej dla danego gatunku drewna. Z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ten przepis wynika, że kierowano się m.in. interesem przewoźników, pozwalając im na kalkulację możliwości transportowych i właściwe załadowanie pojazdów przez uwzględnienie przy ocenie masy ładunku gatunku przewożonego drewna. Drewno o porównywalnych gabarytach ma bowiem różną masę, w zależności od jego gęstości, a ta jest warunkowana gatunkiem drewna.
W ustawie p.r.d. nie ma żadnych wskazówek ani odesłań pozwalających ustalić, co należy rozumieć pod pojęciem drewna. Kierując się jednakże celem omawianej regulacji należałoby przyjąć, że w rozumieniu tego przepisu drewnem jest to wszystko, co zachowuje naturalne, właściwe temu surowcowi cechy fizyczne i chemiczne, niezależnie od postaci, jaką mu nadano. Nie każde zatem przetworzenie drewna pozyskanego z lasu prowadzi do powstania nowego rodzajowo produktu, pozbawionego cech drewna surowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 61 ust. 15 odnosi się do wszystkich gatunków drewna. Wniosek taki wynika w sposób oczywisty z treści tego przepisu. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu jego zastosowania do gatunków drewna określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z 2 maja 2012 r., wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 16 ustawy p.r.d. W szczególności nie ma żadnych podstaw prawnych do uzależniania możliwości zastosowania art. 61 ust. 15 od tego, czy przewożone drewno ma zastosowanie w przemyśle i budownictwie. Treść art. 61 ust. 16 nie zawiera upoważnienia do ograniczenia, drogą aktu wykonawczego, zakresu regulacji zawartej w ust. 15 tego artykułu. Minister nie uzyskał kompetencji do określenia gatunków przewożonego drewna, których masę ustala się według reguły określonej w art. 61 ust.
15. Jego zadaniem jest określenie gęstości drewna poszczególnych gatunków, w szczególności, a więc przede wszystkim takich gatunków, które mają zastosowanie w przemyśle i budownictwie i tym samym są najczęściej transportowane. Można dodać, że art. 61 ust. 16 zawiera ponadto upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju i postaci przewożonego drewna. Jednakże we wspomnianym rozporządzeniu z 2 maja 2012 r. minister nie wykonał upoważnienia w tym zakresie. Tym samym nie ma podstaw prawnych, aby czyniły to organy administracji w sprawach o nałożenie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym.
Należy zwrócić wreszcie uwagę na to, że przepis art. 61 ust. 16 p.r.d. wiąże zalecenie uwzględnienia przez ministra zastosowania drewna w przemyśle i budownictwie z określonym gatunkiem drewna, a nie z drewnem przewożonym.
Stąd stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że przewożony ładunek w postaci odpadów drewnianych nie może być uznany za drewno w rozumieniu rozporządzenia z 2 maja 2012 r. bowiem w sprawie nie wykazano, że ma on zastosowanie w przemyśle i budownictwie, należy uznać za błędne z kilku powodów. Po pierwsze rozporządzenie nie jest miarodajne dla oceny, czy przewożony ładunek jest drewnem, o którym mowa w art. 61 ust. 15 p.r.d. W szczególności z tego rozporządzenia nie wynika, że drewnem jest tylko takie "drewno", które ma zastosowanie w przemyśle i budownictwie.
Po drugie, Sąd podnosząc wątpliwość, czy przewożone odpady z produkcji palet mogą mieć zastosowanie w przemyśle i budownictwie, nie wypowiedział się na temat właściwości tego przewożonego materiału i możliwości jego wykorzystania. Nie wyjaśnił również, jak rozumie możliwości zastosowania drewna w przemyśle i budownictwie. Powszechnie zaś wiadomo, że drewno w różnych postaciach (elementy drewniane) ma, jako surowiec lub komponent szerokie zastosowanie w przemysłowym wytwarzaniu wielu produktów mających również zastosowanie w budownictwie.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących nieprawidłowego zastosowania wag SAW 10C do pomiaru masy całkowitej pojazdu. Zarzuty te są przedwczesne w sytuacji, w której NSA uznał, że Sąd I instancji wadliwie ocenił dopuszczalność zastosowania w tej sprawie sposobu ustalenia masy przewożonego ładunku przewidzianego w art. 61 ust. 15 p.r.d.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał również skargę wniesioną do Sądu I instancji i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).