Uzasadnienie
Postanowieniem z 4 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 71/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę I. J. i P. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] listopada 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) obciążył P. J. i I. J. (dalej skarżący) karą pieniężną w wysokości 49.540,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km [...] w m. [...] w obrębie dz. nr [...] obręb [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez utwardzenie terenu kostką betonową oraz wykonanie robót polegających na nawiezieniu ziemi w celu podwyższenia terenu pasa drogowego względem sąsiedniej działki.
W pouczeniu wydanej decyzji GDDKiA wskazał, że na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) na decyzję tę nie służy odwołanie, lecz strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanym do GDDKiA za pośrednictwem GDDKiA O/K-ce Rejonu w Częstochowie, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji.
Pismem z [...] listopada 2017 r. skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, natomiast [...] grudnia 2017 r. złożyli do GDDKiA oświadczenie o cofnięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, informując, że [...] grudnia 2017 r. wnieśli na tę decyzję skargę.
Decyzją z [...] grudnia 2017 r. GDDKiA umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzając w uzasadnieniu, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, ponieważ skarżący wycofali wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
WSA w Warszawie odrzucił skargę skarżących.
Sąd wskazał na art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; dalej ustawa nowelizująca) i stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie chodzi o postępowanie wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed 1 czerwca 2017 r., to skargę rozpoznano przy uwzględnieniu przepisów w brzmieniu dotychczasowym.
W konsekwencji Sąd uznał, że skarżący winni byli, stosownie do pouczenia skierowanego do nich w zaskarżonej decyzji, zwrócić się do GDDKiA z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania tej decyzji, by wyczerpać tok instancji, czego skutecznie nie uczynili, ponieważ cofnęli złożony wniosek.
Wobec tego WSA odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.), z uwagi na jej wniesienie bez wyczerpania środków zaskarżenia w trybie administracyjnym. Takie postępowanie nie stanowi o dopełnieniu przez skarżących wymogu wskazanego w treści art. 52 § 1 p.p.s.a., istotnego dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarzucili naruszenie przepisów postępowania przez zastosowanie przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia art. 16 ustawy nowelizującej i nie zastosowanie przez WSA art. 17 ust. 1 i 2 tej ustawy, zgodnie z którym przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a. wniesienie skargi na decyzję bez skorzystania z prawa do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązuje do dnia 1 czerwca 2017 r. bez względu na etap postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy, które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby do niego nie doszło, to WSA nie odrzuciłby skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Zdaniem skarżących, art. 17 ust. 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 16 ustawy nowelizującej, zastosowanego przez WSA. Ustawodawca nie wskazał, że art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej nie ma zastosowania do decyzji wydanych o dniu wejścia w życie tej ustawy. Wolą ustawodawcy było więc, aby przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. o treści, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. obowiązywały od tego dnia również w postępowaniach administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed tym dniem. WSA powinien zastosować te przepisy w nowym brzmieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wniesienia skargi na decyzję GDDKiA wydaną [...] listopada 2017 r., w której postępowanie wszczęte zostało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, bez uprzedniego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez skarżących.
Należy zatem stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Art. 52 § 2 p.p.s.a, przed nowelizacją z 7 kwietnia z 2017 r. stanowił, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należało rozumieć również złożenie wniosku o ponowne rozparzenie sprawy. Przepis ten został zmieniony na mocy ww. ustawy w ten sposób, że spośród środków zaskarżenia, które muszą został złożone przez stronę w postępowaniu administracyjny w celu wyczerpania administracyjnego toku instancji wyłączony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto, § 3 ww. przepisu stanowi obecnie, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
W celu stwierdzenia, jaka treść przepisu powinna być w danej sprawie stosowana, należy sięgnąć do przepisów przejściowych ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Z art. 16 tej ustawy wynika, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją stosuje się przepisy ustawy zmienianej (k.p.a.) w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi, że przepis art. 52 p.p.s.a w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do aktów organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli po 1 czerwca 2017 r.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne wobec skarżących zostało wszczęte przed 1 czerwca 2017 r., natomiast decyzja GDDKiA – jako organu I instancji – została wydana już po tej dacie. Wobec tego przepisy ustawy nowelizującej nie precyzują, czy skarga na ww. decyzję powinna być poprzedzona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z uwagi na to, że ww. przepisy w zakresie odnoszącym się do niniejszej sprawy nie pozwalają na rozwianie tych wątpliwości, NSA uwzględnił ich brzmienie, zgodne z celem zmiany przepisów k.p.a. i p.p.s.a, ustalonym na podstawie uzasadnienia do ustawy nowelizującej (uzasadnienie do druku sejmowego nr 1183 z 2016 r.; http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1183).
W dokumencie tym wskazuje się, że celem ustawy nowelizującej było usprawnienie postępowania administracyjnego oraz skrócenie czasu jego trwania (str. 5). Realizacją tego postulatu było zaś m.in. wprowadzenie zasady fakultatywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe oznacza, że od woli strony zależy, czy na decyzję, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złoży ona ten wniosek, czy skargę do sądu administracyjnego (str. 54).
Skoro więc ustawodawca zamierzał uprościć i przyspieszyć możliwość wniesienia skargi do sądu na decyzje, od których przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, NSA uznał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a.
Należy bowiem mieć na uwadze, że skarżący złożyli wniosek na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., lecz cofnęli go, by złożyć skargę na tę decyzję. Aby więc w pełni uwzględnić cel wprowadzenia ustawy nowelizującej, w ocenie NSA, w takiej sytuacji procesowej należy uznać złożenie skargi za dopuszczalne.
Jak słusznie podnieśli skarżący, z 52 § i 3 p.p.s.a w brzmieniu po 1 czerwca 2017 r. i art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wynika obowiązek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji, która została wydana po wejściu w życie ustawy nowelizującej.
Przyjęcie odmiennej wykładni doprowadziłoby do pozbawienia strony prawa do sądu, więc NSA na gruncie niniejszej sprawy przyjął prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r.
Z powyższych powodów, w ocenie NSA, odrzucenie skargi I. J. i P. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2017 r. na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. było niezgodne z art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a. w nowym brzmieniu i art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej. Z tego powodu postanowienie to zostało uchylone, a skarga na tę decyzję została uznana za złożoną w prawidłowym trybie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
NSA nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego. Jak wynika bowiem z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Skoro zaś w przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie kończące postępowanie w sprawie (postanowienie o odrzuceniu skargi, to nie było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.