Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1219/16 oddalił skargę A. C. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] lipca 2013 r. Dyrektor NFZ ustalił, że skarżący był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2008 r., natomiast nie był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 11 maja 2009 r.
Decyzją z [...] września 2015 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że w okresie objętym decyzją pierwszej instancji zastosowanie miały przepisy trzech kolejnych ustaw tj. art. 8 pkt 1 lit. c i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), dalej: "ustawa o ubezpieczeniu zdrowotnym", obowiązującej do 31 marca 2003 r., art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz. 391, ze zm.), dalej: "ustawa o ubezpieczeniu w NFZ", obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, które w związku z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie ubezpieczeń" ze zmianami wprowadzonymi od dnia 20 września 2008 r..
Prezes NFZ odnotował również, że we wskazanym okresie obowiązywały również kolejno trzy ustawy określające zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terenie Polski.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Prezes NFZ wskazał na przepisy regulujące rozpoczęcie, zakończenie i zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. Organ podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Określenie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone, ale w takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne.
Prezes NFZ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że skarżący posiadał aktywny wpis do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy Ł. pod numerem [...] od dnia [...] stycznia 1996 r. do dnia [...] maja 2009 r. z datą zaprzestania wykonywania działalności [...] maja 2009 r. (pismo Wójta Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r.). Ponadto organ wskazał, że skarżący wykazywał dochód z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w latach 1999-2008 r. (zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. z dnia [...] maja 2013 r. znak [...]). Jednocześnie Prezes NFZ wskazał, iż zgodnie z informacją zawartą we wniosku ZUS skarżący posiadał inny tytuł do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych.
Organ w dalszej części uzasadnienia odniósł się do oświadczenia skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] września 2013 r., w którym wyjaśniał, że wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dokonał, gdyż wynajmował mieszkanie, był zobowiązany z tego tytułu odprowadzać podatki i uważał, że będzie musiał robić to w ramach prowadzenia działalności gospodarczej. Prezes NFZ powołując się na zeznania świadków przesłuchanych w toku prowadzonego postępowania stwierdził, że skarżący w budynku przy ul. H. [...] zbierał pieniądze od właścicieli mieszkań i dokonywał wpłat za media ze względu na wspólne liczniki w budynku (np. woda, ogrzewanie). Żadna z osób składających zeznanie nie wiedziała z kim w budynku były podpisane umowy na dostawę mediów, a właściciele mieszkali bez pisemnych umów, prosili skarżącego o uiszczanie opłat w ich imieniu, oprócz niego sporadycznie zajmowali się tym również jego synowie.
Ponadto Prezes NFZ dodał, że żaden z zeznających świadków nie posiadał informacji na temat, czy skarżący wykonywał inne czynności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej poza budynkiem przy ul. H. [...]. Wspomniany budynek jest budynkiem wielorodzinnym odebranym rodzinie przez Skarb Państwa. Skarżący po odzyskaniu kamienicy zajął się jej administrowaniem. Mieszkania w budynku zajmuje właściwie tylko rodzina skarżącego, a obecnie w budynku jest licencjonowany zarządca. Wcześniej czynnościami związanymi z "zarządzaniem" nieruchomością zajmował się skarżący, który otrzymał od lokatorów pełnomocnictwo np. do podpisywania umów na dostawę ciepła do budynku.
Wobec powyższego organ podkreślił, iż zgodnie z art 22 ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym, jeżeli ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego źródła, składka na ubezpieczenie zdrowotne jest opłacana od wszystkich tych przychodów, dla których podstawa wymiaru składki jest określona w art.
21. Ustawa z dnia 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 27 sierpnia 2001 r.) znowelizowała ten artykuł, zgodnie z którym (art. 22 ust. 1), jeżeli spełnione są przesłanki do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia, o którym mowa w art. 8, z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest od każdego z tytułów odrębnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z przedstawionych przez organ akt sprawy wynika, że skarżący posiadał aktywny wpis do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy Ł., z datą zaprzestania wykonywania działalności [...] maja 2009 r., której przedmiotem było "zarządzanie nieruchomościami wykonywane na zlecenie". Działalność ta nie była zawieszana. Ponadto skarżący wykazywał dochód z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w latach 1999-2008 r. Ponadto organ w oparciu o przeprowadzone dowody z zeznań świadków ustalił, że skarżący faktycznie wykonywał czynności związane z funkcjonowaniem nieruchomości jak zbieranie od lokatorów należności za wspólne media i uiszczanie ich dostawcom. Przy tak ustalonych faktach, w ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, że skarżący prowadził działalność gospodarczą zgodną z przedmiotem działalności określonym we wpisie do ewidencji, nie dały zaś wiary jego twierdzeniom, że dochód wykazywany we wskazanym okresie związany był wyłącznie z wynajmowaniem mieszkania. Organ wskazywał nadto, że wysokość wykazanego dochodu nie koreluje z wysokością czynszu z tytułu najmu wynikającą z przedstawionej w toku postępowania administracyjnego umowy.
W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, w oparciu o przepisy art. 22 ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym, że skarżący podlegał w okresie wskazanym w decyzji obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Prezesa NFZ i nie dostrzeżenie, że decyzja ta narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") polegające na błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności zeznań świadków, z których wynika, że właściciele mieszkań "prosili" skarżącego nieodpłatnie o wykonywanie opłat za całą wspólnotę, co prowadzi do wniosku, że skarżący wykonywał pewne czynności grzecznościowo, nie zaś zawodowo - zachowanie to zostało błędnie ocenione przez Organ jako świadczenie usług administrowania wspólnotą w ramach działalności gospodarczej. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ nie zachował reguł wymaganych przy ocenie dowodów, również WSA naruszył ww. przepisy akceptując rozstrzygnięcie organu.
- 2) naruszenie wskazanych pod pkt.
- 1) przepisów w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaaprobowanie przez WSA nieuprawnionego przyjęcia w decyzji Prezesa NFZ, że zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w Ł. z dnia [...] maja 2013 roku, wykazujące za lata 1999 - 2008 rok dochody z działalności gospodarczej stanowi dowód tego, że Skarżący kasacyjnie prowadził działalność gospodarczą polegającą na administrowaniu nieruchomościami, podczas gdy z wyjaśnień skarżącego wynikało, że w ten sposób rozliczał on przychody z najmu lokalu w budynku przy ul. H. Przy jednoczesnym błędnym uznaniu przez WSA, że wysokość wykazanego dochodu nie koreluje z wysokością czynszu najmu wynikającą z przedstawionej wtoku postępowania administracyjnego umowy, w sytuacji gdy porównanie zaświadczenia z US z umową wskazuje jednoznacznie, że wartość rocznego przychodu w żadnym roku nie przekraczała 12-krotności czynszu najmu.
- 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. art. 2 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829) obowiązującej od 2005 roku (oraz poprzedzających ją aktów prawnych, tj. art. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 z ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej, oraz art. 2 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 roku o działalności gospodarczej) w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (oraz odpowiedników tego przepisu w aktach prawnych obowiązujących od 1999 roku, tj. art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, obowiązującej do dnia 30 września 2004 r.)., w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych polegające na błędnym zastosowaniu przepisów i uznaniu, że Skarżący kasacyjnie prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu tych przepisów, obligującą go do odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne, podczas gdy skarżący, ani przez czynności "grzecznościowego" dokonywania opłat za wspólnotę, ani z tytułu najmu lokalu prywatnego, jak również przez fakt dokonania formalnego wpis do ewidencji nie może być uznany za osobę, która spełnia podstawowe przesłanki definicji "działalność gospodarcza" zawartej w ww. aktach prawnych - która to powinna mieć charakter zarobkowy, zorganizowany i ciągły.
- 4) naruszenie art. 14a ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 18291 polegające na błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że o prowadzeniu lub nieprowadzeniu działalności gospodarczej decyduje wpis do ewidencji działalności gospodarczej, zaś brak wpisu o zawieszeniu działalności gospodarczej stanowi domniemanie niewzruszalne, które przesadzać ma o tym, że działalność która nigdy nie została faktycznie podjęta w świetle prawa uznawana jest za działalność prowadzoną, rodzącą obowiązek odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji II instancji i również poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r., z uwagi na fakt, iż decyzja ta dotknięta jest tymi samymi wadami, oraz o ustalenie, że Skarżący kasacyjnie nie był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 01.01.1999 roku do dnia 31.12.2008 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podnoszone w niej zarzuty nie są usprawiedliwione.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, a mianowicie naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego przez organ, który został zaakceptowany przez Sąd I instancji są nietrafne z następujących powodów.
Organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z wymogami przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż zebrał cały materiał dowodowy w postaci dokumentów oraz zeznań świadków zgłoszonych przez skarżącego, które to dowody potwierdziły, że skarżący prowadził faktycznie działalność gospodarczą pozarolniczą polegającą na administrowaniu budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. H. [...].
Dowody w postaci zeznań świadków potwierdziły wykonywanie czynności administrowania budynkiem w postaci zawarcia umów cywilnoprawnych w imieniu lokatorów, zbierania opłat za media i dokonywanie wpłat dostawcom wody, ogrzewania, wywozu odpadów. Niewątpliwie wszystkie te czynności mieściły się w ramach zarejestrowanej w ewidencji działalności gospodarczej, która od momentu wpisu do ewidencji do czasu jej wykreślenia nie była zawieszona ani przerywana.
Natomiast przychody z tej działalności skarżący sam zgłaszał do Urzędu Skarbowego w celu opodatkowania i obecnie nie może zarzucić, że przychody te dotyczyły innej działalności niepodlegającej obowiązkowi uiszczenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, a mianowicie pobierania przez niego czynszu za wynajem lokalu.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie określenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie art. 9 ust. 1 lit. c) ustawy, a nie ustalenie wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne, która zależna jest od wysokości przychodów. Dlatego też prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miało ustalenie, że skarżący w określonym okresie prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą polegającą na administrowaniu budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a tylko sporne pozostało w jakiej wysokości przychody skarżący osiągnął z tytułu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej.
Wprawdzie skarżący zarzucał, że faktycznie nie prowadził działalności gospodarczej mimo jej zarejestrowania i niezawieszenia tej działalności ani wykreślenia z ewidencji działalności, ale ten zarzut nie znalazł oparcia w zebranym materiale dowodowym, jak również skarżący w żaden inny sposób nie wykazał braku przesłanki prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Sąd I instancji miał prawo do uznania, że zarejestrowanie przez skarżącego przedmiotowej działalności gospodarczej (dokonanie wpisu w ewidencji działalności gospodarczej) a następnie zgłoszenie przychodów do Urzędu Skarbowego z tytułu działalności gospodarczej na podstawie zaświadczenia z Urzędu oraz oceniając pozostały materiał dowodowy w postaci zeznań świadków, którzy potwierdzili wykonywanie czynności faktycznych i prawnych z zakresu administrowania nieruchomością objętych zarejestrowaną działalnością gospodarczą wypełnia znamiona przesłanki z art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, obowiązujący do 30 września 2004 r. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych.
Kilkakrotne zmiany przepisów w zakresie powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego nie spowodowały zmiany przesłanki objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, chociaż zmieniło się pojmowanie wykonywania działalności gospodarczej w ustawie o działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie instytucji możliwości zawieszenia działalności gospodarczej ze skutkiem dla obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu.
Również zmiany przepisów ustawy o działalności gospodarczej nie wprowadziły istotnych zmian w zakresie okresu trwania tej działalności oraz domniemania o prowadzeniu tej działalności podmiotu skutecznie wpisanego do ewidencji działalności gospodarczej aż do formalnego wykreślenia z tej ewidencji. Wprawdzie istniała możliwość skorygowania na podstawie ustaleń faktycznych, opartych na całokształcie zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdzenia, że wpisany do ewidencji podmiotów gospodarczych w rzeczywistości nie prowadził działalności gospodarczej.
Przede wszystkim wbrew zarzutom skarżącego nie wykazał on w sposób niebudzący wątpliwości, że zaniechał on prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż nie pobierał należności za administrowanie budynkami, a w szczególności, że przychody wykazane w urzędzie skarbowym nie dotyczyły działalności gospodarczej a pochodziły z czynszu za wynajem lokalu.
Sąd I instancji odniósł się w sposób należyty do tych zarzutów. Stwierdził, że skarżący nie tylko posiadał aktywny wpis do ewidencji działalności gospodarczej, której przedmiotem było "zarządzanie nieruchomościami wykonywane na zlecenie", lecz również potwierdzał, że skarżący wykazywał dochód z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w latach 1999–2008 oraz, że na podstawie przeprowadzonych dowodów w postaci zeznań świadków ustalono faktyczne wykonywanie czynności związanych z funkcjonowaniem nieruchomości (wielorodzinnego budynku mieszkalnego).
Nadto Sąd odniósł się bezpośrednio do wiarygodności twierdzenia skarżącego o pochodzeniu dochodu, wykazywanego przez skarżącego w urzędzie skarbowym. Dlatego też wszystkie zarzuty procesowe kwestionujące ustalenia faktyczne nie są trafne i nie mogły być uwzględnione.
Brak jest również usprawiedliwionych argumentów w skardze kasacyjnej dotyczących zarzutów naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 14 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisów ich poprzedzających, gdyż ustalony stan faktyczny, tj. prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego we wskazanym okresie niewątpliwie stanowiło przesłankę materialnoprawną orzeczenia o podleganiu skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w określonym w decyzji okresie.
Jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd I instancji dokonując wykładni powyższych przepisów prawa materialnego dotyczących prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i wynikającego z niej obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu nie stwierdził, że sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej przesądza o zastosowaniu tych przepisów, a jedynie podkreślił znaczenie tego domniemania wynikającego z wpisu, wyraził zaś pogląd, że istotne znaczenie ma wykazanie faktycznego wykonywanie czynności objętych zarejestrowaną działalnością gospodarczą.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych do uchylenia zaskarżonego wyroku i dlatego orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.