Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1315/06 oddalił skargę T. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] października 2005 r. w L. W. na ul. B. (droga krajowa nr [...]) zatrzymano do kontroli pojazd (autobus) marki MERCEDES o nr rej. [...] [...] należący do skarżącego. Kierowca tego autobusu A. Z. w chwili kontroli wykonywał przewóz regularny osób na linii O.-B. Kierowca okazał do kontroli dokumenty wystawione na firmę skarżącego tj. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz wypis z zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób na linii komunikacyjnej B.-O.-B. wraz z rozkładem jazdy na tej linii, a także miesięczną kartę opłaty drogowej przeznaczoną dla pojazdów dwuosiowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 12 t. W czasie kontroli inspektorzy stwierdzili, że kierowca zatrzymał pojazd i zabrał pasażera w miejscu nie przystosowanym do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej i jednocześnie w miejscu nie ujętym w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych na linii komunikacyjnej O.-B.
Kierowca zatrzymał bowiem autobus i zabrał pasażera M. G. za miejscowością D. M., a następnie zatrzymał pojazd w L. W. przy stacji P. P., gdzie wysadził tego pasażera. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka potwierdził tę okoliczność wyjaśniając jednocześnie, że zabrany pasażer to jego znajomy, który codziennie zabiera się z nim w drodze powrotnej z pracy. Kierowca podpisał protokół kontroli nie zgłaszając do niego żadnych uwag, ani zastrzeżeń. Kontrolowany przewóz był filmowany kamerą video.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. W.-M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na T. W. karę pieniężną w łącznej wysokości 4.000zł, w tym: - karę pieniężną 3.000 zł na podstawie lp. 1.2.2. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków; - karę pieniężną 1.000 zł na podstawie lp. 1.4.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego z opłatą uiszczoną w niższej wysokości niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego, gdyż okazana w czasie kontroli miesięczna karta opłaty drogowej przeznaczona była dla pojazdu samochodowego o dwóch osiach i dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 12 ton, z wyłączeniem autobusów.
Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wyjaśnienia złożone przez T. W. w odwołaniu, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia odwołania. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, iż kierowca realizując regularny przewóz zarobkowy zatrzymał autobus i zabrał pasażera za miejscowością D. M., a następnie zatrzymał pojazd w L. W. przy stacji P. P., gdzie wysadził tego pasażera. Zarówno zaś "przystanek" w D. M. jak i "przystanek" w L. W. nie zostały ujęte w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych na linii komunikacyjnej O.-B. Oznacza to, iż strona dopuściła się naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Za działalność przedsiębiorstwa ponosi zawsze odpowiedzialność osoba, która je prowadzi, czyli przedsiębiorca i to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje.
W przedmiocie natomiast naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego organ II instancji wskazał, iż rodzaj i stawki opłat za przejazd po drogach krajowych zostały określone szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. - w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150 z 2001 r., poz. 1684). Zgodnie z tym rozporządzeniem za przejazd wykonywany w chwili kontroli powinna zostać wykupiona karta opłaty drogowej dla autobusu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, a nie karta opłaty drogowej przeznaczona dla pojazdu samochodowego o dwóch osiach i dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 12 ton, z wyłączeniem autobusów
Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga wniesiona przez T. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. T. O. K. i M. "E.-B." z siedzibą w B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] stycznia 2006 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.
Sąd I instancji wskazał, że art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia wydanego przez właściwy organ tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa, w zależności od zasięgu tych przewozów. W zezwoleniu tym, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów;
- 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów;
- 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.
WSA oparł się na ustaleniu, że skarżący posiadał zezwolenie Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej B.-O.-B. i zobowiązany był wykonywać przewozy osób na tej linii komunikacyjnej zgodnie z posiadanym zezwoleniem oraz ustalonym rozkładem jazdy. Sąd podkreślił, iż faktem bezspornym jest, że w dniu [...] października 2005 r. w czasie przewozu regularnego osób na linii komunikacyjnej O.-B. zatrudniony prze skarżącego kierowca A. Z. naruszył warunki określone w zezwoleniu odnośnie wyznaczonych przystanków, gdyż zatrzymał autobus i zabrał pasażera za miejscowością D. M., a następnie zatrzymał pojazd w L. W. przy stacji P. P., gdzie wysadził tego pasażera. Oba te "przystanki" nie są natomiast ujęte w posiadanym przez skarżącego zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych na linii komunikacyjnej O.-B.
Podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze okoliczności, że kierowca bez jego wiedzy i zgody zatrzymał autobus grzecznościowo poza wyznaczonym przystankiem, żeby zabrać swojego znajomego, nie mogły być podstawą do odstąpienia przez organ od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych osób. Skarżący prowadząc działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego ponosi odpowiedzialność za działania lub zaniechania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu tej działalności. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i nie jest oparta na zasadzie winy. Wysokość kar za poszczególne rodzaje naruszeń jest natomiast ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym i organ nie ma możliwości miarkowania ich wysokości w zależności od okoliczności danej sprawy.
Za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków przewidziana została w załączniku lp. 1.2.2. do ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna wysokości 3 000 zł. Każdy stwierdzony przez inspekcję transportu drogowego przypadek wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych zezwoleniu uzasadnia nałożenie przez organ kary pieniężnej. Z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wynika, aby dopiero wielokrotne i powtarzalne wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych osób było podstawą do nałożenia przez organ kary pieniężnej. Podniesiono, że z uwagi na ogromną konkurencję na rynku przewozów regularnych osób ścisłe przestrzeganie warunków określonych w zezwoleniach jest szczególnie ważne, gdyż ma na celu zapobieganie przypadkom nieuczciwej konkurencji oraz wzajemnemu "podbieraniu" sobie pasażerów przez konkurencyjne firmy.
W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie nosi więc cech dowolności, a organy administracji obu instancji prawidłowo ocenił zaistniały w sprawie stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia.
T. W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i rozpoznania skargi poprzez jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenia zaskarżonej skargą decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie nałożenia kary pieniężnej ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.2.2. załącznika do tej ustawy określającego wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, przez błędną jego wykładnię.
Argumenty na poparcie powyższego zarzutu skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy nim skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowi jedynie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym oraz lp. 1.2.2. załącznika do tej ustawy przez błędną ich wykładnię.
Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa.
Objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), stanowi, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające, między innymi, z przepisów ustawy (ustawy o transporcie drogowym), podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 zł. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust.
1. oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Załącznik ten w lp. 1.2.2. za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków nakłada karę w wysokości 3.000 zł.
A zatem przepis art. 92 ust 1 ustawy - o transporcie drogowym ustanawia odpowiedzialność administracyjną, podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. W przypadku odpowiedzialności określonej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym sam fakt naruszenia prawa stanowi podstawę do zastosowania sankcji. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą do jej zastosowania. Wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji jest zatem konkretne zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów bądź nakazów z niej wynikających.
Brzmienie przytoczonego przepisu uzasadnia też stwierdzenie, że osobą wykonującą przewóz w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy jest posiadacz zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1.
W pełni uzasadnione jest zatem przyjęcie, że ponoszenie przez osobę wykonującą przewóz drogowy odpowiedzialności przewidzianej ww. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oznacza także ponoszenie odpowiedzialności za osoby trzecie, przy udziale których posiadacz zezwolenia wykonuje przewóz, rozciąga się zatem na działania lub zaniechania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu tej działalności. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i nie jest oparta na zasadzie winy. Wysokość kar za poszczególne rodzaje naruszeń - określona w lp. 1.2.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym - jest natomiast ściśle przez prawodawcę określona i organ nie ma możliwości miarkowania ich wysokości w zależności od okoliczności danej sprawy.
Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – z punktu widzenia przytoczonych uregulowań nie ma znaczenia, że decyzję o naruszeniu warunków zezwolenie podjął kierowca, bez porozumienia ze skarżącym, a zatem że skarżący nie miał na naruszenie warunków zezwolenia wpływu. Bez znaczenia są też okoliczności dotyczące osoby pasażera, powodów zatrzymania się - celem zabrania pasażera - w miejscu nieprzewidzianym zezwoleniem, jak i ewentualnie "grzecznościowy" charakter wyświadczonego przewozu. Ustawa nie wskazuje nadto, że obowiązek nałożenia kary pieniężnej powstaje po stronie organów tylko w razie wielokrotności naruszenia obowiązków wynikających z ustawy.
Z tych względów zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej nie uzasadnia wniosków w niej zawartych.
Skarga kasacyjna, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw, podlegała zatem oddaleniu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.