Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 568/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 stycznia 2014 r. nr w przedmiocie kary pieniężnej, oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne:
Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 25 października 2013 r. nr nałożył na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. dalej "u.t.d.".) na M. P.. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Naruszenie to polegało na wykonywaniu przewozu regularnego niezgodnie z warunkami transportu określonymi w zezwoleniu, dotyczącymi trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.
W dniu 10 września 2013 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w Krakowie wspólnie z funkcjonariuszami Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w K. przeprowadzili kontrolę wykonywania krajowego drogowego przewozu osób na linii komunikacyjnej K. – M.. Zatrzymany do kontroli kierujący autobusem marki M. S. J.okazał wypis z zezwolenia wydanego skarżącemu przedsiębiorcy na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym drogowym transporcie osób na linii K.– M.oraz rozkład jazdy (załącznik do zezwolenia). Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół podpisany przez kierowcę.
W świetle protokołu kierowca autobusu skręcił z ul. W. w ul. L., a następnie w ul. Z., w sytuacji gdy zgodnie z zezwoleniem trasa przejazdu na tym odcinku przebiega przez ul. W., z której następuje skręt w ul. W.. Kierowca pojazdu tłumaczył zmianę trasy zakorkowaniem drogi.
Pismem z dnia 16 września 2013 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego.
W piśmie z dnia 17 października 2013 r. skarżący uzasadnił zmianę trasy przejazdu zablokowaniem ulicy przez betoniarkę, którą wożony był beton dla potrzeb budowanego hotelu. Po długim oczekiwaniu kierowca skręcił w ul. L., aby tym samym upłynnić ruch i nie powodować dodatkowego zatoru dla samochodów stojących za nim i skręcających w tą samą ulicę.
Zdaniem organu w sprawie brak jest podstaw umorzenia postępowania administracyjnego o nałożeniu kary pieniężnej.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 18b ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 20a, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 89, art. 89a ust. 4, art. 92a, art. 92c, art. 93 oraz załącznika nr 3 do u.t.d., zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji
W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zmianę trasy przejazdu stosownie do przepisu art. 20a u.t.d. W myśl art. 20a ust. 1 u.t.d., warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Zgodnie z ust. 2, w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Jak przyjął organ krótkotrwały zator drogowy nie jest okolicznością przewidzianą w art. 20a.u.t.d.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę od powyższej decyzji, wniesioną przez skarżącego, podzielając w całej rozciągłości stanowisko organu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie naruszyły prawa, zaniechając sprawdzenia okoliczności związanej ze wspomnianym zatorem drogowym, na co powoływał się skarżący. Organy bowiem nie zakwestionowały samego faktu zablokowania drogi przez omawianą betoniarkę. Natomiast odmiennie od skarżącego, uznały za niedopuszczalną zmianę z tego powodu trasy przejazdu. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji. Jak powtórzył za organem krótkotrwały zator drogowy nie jest okolicznością, o której mowa w przepisie art. 20a u.t.d.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.), zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20a ust.1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ww. przepis ma zastosowanie tylko i wyłączanie do sytuacji nadzwyczajnych, a zarazem trwających dłużej niż dwa tygodnie, podczas gdy wniosku takiego nie można wyprowadzić z literalnego brzmienia tego przepisu.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- • art. 145 § 1 pkt 1 plit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i w związku z art. 92c § 1 u.t.d. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji w całości, pomimo, że okoliczności sprawy i zebrane dowody wskazują na to, że skarżący nie miał wpływu na powstałe naruszenia, a nastąpiło ono na skutek okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć;
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 75 § 1, art.78 § 1 w związku z art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji w całości, pomimo, iż postępowanie poprzedzające wydanie tych decyzji było dotknięte naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sprawdzenia ile trwało zamknięcie okresowe przejazdu w ul. Wielopole pomimo, że skarżący złożył taki wniosek najpierw w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a następnie podtrzymał w odwołaniu, co w konsekwencji skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia art. 20 a ust.1 i art. 92 c § 1 u.t.d. i oddaleniem skargi;
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji w całości pomimo, że postępowania poprzedzające wydanie tych decyzji było dotknięte naruszeniem art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. polegającym na zaniechaniu umożliwienia skarżącemu przed wydaniem decyzji przez organy obu instancji możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów i zgłoszonych żądań, co w konsekwencji stało na przeszkodzie w myśl art. 81 k.p.a. uznaniu za udowodniony fakt naruszenia trasy przejazdu przez kierowcę skarżącego.
Z wymienionych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie obu decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.
Trafne są zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, wytykające organom zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji brak dokonania w sprawie ustaleń co do długotrwałości wspomnianego zatoru drogowego. Protokół z kontroli drogowej, wysoce lakoniczny, sprowadza się jedynie do stwierdzenia samego faktu zmiany trasy przewozu z powodu zatoru drogowego.
Zator drogowy jest okolicznością niezależną od przewoźnika, o której mowa w art. 20a ust. 1 u.t.d. Może on, jeżeli jest długotrwały, uniemożliwić wykonywanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozu, uzasadniając tym samym odstępstwo od tego przebiegu trasy przewozu.
Każdy uczestnik ruchu drogowego, a tym bardziej kierowca autobusu, który wozi pasażerów, co wymaga podkreślenia, musi postępować racjonalnie w zależności od zaistniałej sytuacji drogowej. W szczególności kierowca autobusu powinien mieć na uwadze nie tylko wzgląd pasażerów, ale także dobro innych uczestników ruchu drogowego, aby im nie utrudniać poruszania się na drodze.
Przypadek zmiany przez kierowcę autobusu przebiegu trasy przewozu, pod kątem jej zasadności, powinien być przez organ kontroli wyczerpująco opisany w sporządzonym na tę okoliczność protokole i wnikliwie zbadany, zwłaszcza dla potrzeb zastosowania względem przewoźnika kary pieniężnej. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie odpowiada powyższym wymogom. W szczególności gołosłowne jest zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, iż omawiany zator drogowy był krótkotrwały. Okoliczność ta nie wynika z protokołu z kontroli drogowej.
Kwestia, czy sporny zator drogowy był długotrwały, czy też krótkotrwały, jest istotną w sprawie okolicznością, która nie została w sprawie wyjaśniona. Innymi słowy, organ w protokole z kontroli powinien był, a czego nie uczynił, odnieść się do zaistniałej sytuacji drogowej, na którą powoływał się kierowca autobusu, podejmując decyzję o zmianie trasy przejazdu.
Z powodu wspomnianego zaniedbania decyzje organów w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, nie poddają się możliwości ich skontrolowania pod względem zgodności z prawem.
W tym stanie sprawy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w sprawie decyzje, jako zapadłe z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 20a ust. 1 u.t.d.
Rozpoznając ponownie sprawę organy odniosą się do powyższej kwestii.
O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.