Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 640/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylając zaskarżoną decyzję oraz stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) - po przeprowadzeniu kontroli u [...] - prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej: skarżąca) – wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym [...]. ZUS wskazał, że [...] w okresie od dnia 1 kwietnia 2003 r. do dnia 30 kwietnia 2003 r., od dnia 2 maja 2003 r. do dnia 30 maja 2003 r. oraz od dnia 2 czerwca 2003 r. do dnia 30 czerwca 2003 r. wykonywała na rzecz skarżącej pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej o charakterze zlecenia, lecz nie została z tego tytułu zgłoszona do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor LOW NFZ stwierdził, że [...] podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od dnia 1 kwietnia 2003 r. do dnia 30 kwietnia 2003 r., od dnia 2 maja 2003 r. do dnia 30 maja 2003 r. oraz od dnia 2 czerwca 2003 r. do dnia 30 czerwca 2003 r. z tytułu umowy cywilnoprawnej o charakterze zlecenia zawartej ze skarżącą.
Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Stwierdziła, że umowa łącząca ją z [...] była umową o dzieło.
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezes NFZ, powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ uznał, że odwołanie służy stronom, a tymi w niniejszym postępowaniu byli: [...] oraz właściwy miejscowo ZUS. Stroną postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest natomiast płatnik składek, którym w tym przypadku była skarżąca. Wystąpienie z odwołaniem przez podmiot niebędący stroną prowadzonego postępowania czyniło postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym i jako takie podlegało ono umorzeniu.
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1853/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę skarżącej i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2009 r.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia, że badana umowa ma charakter umowy zlecenia powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, iż osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z kolei stwierdzenie w drodze decyzji podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, że zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Oznacza to, zdaniem Sądu, że skoro w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika, to płatnik ten ma własny bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu.
Sąd wskazał jednocześnie, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona. Zatem obie strony umowy zlecenia mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 929/10 oddalił skargę kasacyjną Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od ww. wyroku WSA w Warszawie.
Ponownie rozpoznając odwołanie, Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją dnia [...] stycznia 2012 r. – wydaną na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz.1027, dalej "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm., dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Prezes NFZ odwołał się do treści art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a) i e) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm. - dalej: ustawa o ubezpieczeniu w NFZ) obowiązującej od dnia 1 kwietnia 2003 r. do dnia 30 września 2004 r., stanowiącego, że obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym są także objęte osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są: pracownikami w rozumieniu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Organ odwoławczy powołał również odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do umowy zlecenia i umowy o dzieło.
Oceniając zawarte z [...] umowy, mimo nazwania ich "umowami o dzieło" Prezes NFZ wskazał, że ich przedmiotem był montaż długopisów z części powierzonych przez zamawiającego, a praca była wykonywana w miejscu zamieszkania tej osoby. Zatem umowy te nosiły cechy umów o świadczenie usług, a nie umów o dzieło, gdyż nie wskazywały konkretnego przedmiotu umowy. Sporządzane były na koniec każdego okresu, po faktycznym wykonaniu montażu, bez zapisów dotyczących ilości wykonanych sztuk długopisów, ich rodzaju i wysokości przysługującego wynagrodzenia. Ustalenia kontroli, zwłaszcza co do braku określonego z góry dzieła nie pozwalały na zakwalifikowanie tych umów jako umów o dzieło, ale jako umów zlecenia – umów o świadczenie usług. Wskazywały w szczególności na to elementy tych umów, rodzaj i sposób wykonywania usług, zawarcie umowy, w które określona została data rozpoczęcia i zakończenia świadczenia usług, sposób wynagradzania za wykonaną pracę.
Zatem praca będąca przedmiotem umów polegała na starannym działaniu i nie prowadziła do z góry określonego rezultatu. Zatem brak z góry określonego dzieła nie pozwala przyjąć, iż praca wykonywana była na warunkach umowy o dzieło, określonej w art. 627-646 k.c., lecz wskazuje na to, iż była to praca na warunkach charakterystycznych dla umów zlecenia określonych w art. 734-750 k.c.
Decyzja ta została następnie zaskarżona przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 640/12, uwzględnił skargę.
Według Sądu pierwszej instancji Prezes NFZ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Analiza uzasadnienia decyzji pozwala w ocenie Sądu pierwszej instancji na stwierdzenie, iż organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz nie ustosunkował się do wskazywanych przez stronę okoliczności związanych z rodzajem wykonywanych czynności przez [...]. Twierdzenia ZUS w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, także powinny były być poparte materiałem dowodowym. Organ nie miał podstaw do przyjmowania jako ustalonych twierdzeń ZUS, nie opartych na materiale dowodowym, szczególnie w sytuacji, gdy skarżąca kwestionowała te okoliczności, a swoje twierdzenia opierała na tym samym materiale dowodowym, którego mimo to organ nie zażądał od stron, a zwłaszcza od ZUS w sytuacji, gdy przyjął jako prawdziwe twierdzenia tego podmiotu. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.
Jednakże dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Natomiast Prezes NFZ w ogóle tej kwestii nie rozważał, przyjmując jako prawdziwe twierdzenia ZUS. Organ odwoławczy nie zastanawiał się czy istnieją braki w postępowaniu wyjaśniającym i jaki mają charakter, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ powołał się na ustalenia kontroli, ale materiały kontroli zakładu skarżącej nie zostały dołączone do akt administracyjnych. W aktach znajdują się jedynie umowy łączące skarżącą z [...]. Prezes ZUS oceniając skutki tych umów odniósł się także do materiałów z kontroli.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy ocenie umów łączących skarżącą z [...] należy, oprócz art. 627 k.c., definiującego umowę o dzieło, wziąć pod uwagę art. 633 k.c. stanowiący, że jeżeli materiałów na wykonanie dzieła dostarcza zamawiający, przyjmujący zamówienie powinien ich użyć w sposób odpowiedni oraz złożyć rachunek i zwrócić nie zużytą część.
Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach wniesiono zaś o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. Prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwaną dalej p.p.s.a., tj.:
- 1) art. 109 ust. 1 i 5 i art. 110 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
- 2) art. 734-750 k.c. i błędne przyjęcie, iż organ nie wyjaśnił charakteru umów o świadczeniach usług oraz umów o dzieło - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
- II. Przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), polegające na naruszeniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku, tj.:
- 3) art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że organ przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia okoliczności faktyczno - prawnych,
- 4) art. 138 § 2 k.p.a. i błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy nie zastanawiał się czy istnieją braki w postępowaniu wyjaśniającym i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik postępowania.
Skarga kasacyjna nie zgadza się ze stanowiskiem Sąd pierwszej instancji, że organ niedokładnie wyjaśnił charakter umów łączących skarżącą z [...] z uwzględnieniem wykładni przepisów kodeksu cywilnego odnoszących się do umów o świadczenie usług z art. 750 k.c. oraz umów o dzieło. Według kasatora wyjaśnił on dokładnie i prawidłowo charakter przedmiotowych umów. Mianowicie wskazując na to, że stosownie do treści art. 627 k.c. przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Przedmiotem umowy o dzieło jest wykonanie czynności zmierzających do osiągnięcia z góry określonego efektu, jest ona typową umową rezultatu, w wykonaniu której powstaje rezultat materialny lub niematerialny.
Zatem celem umowy o dzieło nie jest czynność, samo działanie, lecz osiągnięcie rezultatu. Jak wynika z akt sprawy na realizację rezultatu wykonawca nie mógł mieć wystarczającego wpływu i tak jak w analizowanych umowach, rezultat nie został objęty treścią świadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach prawnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji sprowadza się w przeważającej części do przywołania zasad ogólnych postępowania administracyjnego zamieszonych w Dziale I Przepisy ogólne, Rozdział 2, Zasady ogólne (art. 7, art. 8, art. 12 k.p.a.) oraz reguł postępowania dowodowego (art.75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art.78, art. 80 k.p.a), których naruszenie spowodowało w ocenie Sądu, iż "organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz nie ustosunkował się do wskazanych przez stronę okoliczności związanych z rodzajem wykonywanych czynności przez [...]". Ponadto Sąd stawiając zarzut naruszenia w/w przepisów wytknął, że Prezes NFZ oparł się na ustaleniach ZUS nie popartych materiałem dowodowym, w tym protokołem kontroli zakładu skarżącej, którego brak jest w aktach administracyjnych.
Nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym przeprowadzone zostało z naruszeniem powyższych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a).
Brak protokołu kontroli przeprowadzonej przez ZUS w zakładzie [...], nie świadczy w okolicznościach niniejszej sprawy o wadliwym ustaleniu stanu faktycznego. Wyniki przeprowadzonej kontroli, które legły u podstaw złożenia przez ZUS wniosku o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym [...], stanowią okoliczność bezsporną.
Podstawę tę stanowią załączone do akt administracyjnych trzy umowy o dzieło wymienione w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, których przedmiot został sformułowany w następujący sposób "zamawiający zleca wykonanie montażu długopisów z części powierzonych".
Jest również okolicznością bezsporną i wynikającą z uzasadnień decyzji organów obu instancji, iż [...] w czasie wykonywania w/w "umów o dzieło" podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu z racji zatrudnienia w [...] (pismo ZUS w [...] z dnia 7 lipca 2009 r.), co ma znaczenie o tyle, że zarówno zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a i e) jak i przepisami z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a i e), obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym.
Organy obu instancji ustalając, iż zawarte umowy są umowami zlecenia, a nie umowami o dzieło dokonały oceny prawnej obu rodzaju umów z przywołaniem przepisów kodeksu cywilnego odwołujących się do każdej z nich (art. 627 – 646 k.c. i art. 734 -750 k.c.). Braki w postępowaniu wyjaśniającym – jak to stwierdził Sąd pierwszej instancji związane z rodzajem wykonywanych czynności w ramach zawartych umów oraz brakiem protokołu z kontroli – nie dawały podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Trafnie zauważył organ I instancji, że o charakterze umowy decyduje jej treść, a nie nazwa. Dla oceny charakteru zawartych przez [...] z [...] "umów o dzieło" zbędne byłoby dalsze prowadzenie postępowania dowodowego zwłaszcza przy ogólnikowym zaleceniu Sądu pierwszej instancji "zebrania wyczerpującego materiału dowodowego". Oceny tej dokonały organy orzekające, a zadaniem Sądu pierwszej instancji było i będzie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zbadanie prawidłowości tej oceny, tj. czy zawarte mianowicie umowy, których istota polegała na "wykonywaniu montażu długopisów z części powierzonych" przez zamawiającego czyli [...] wraz z pozostałymi elementami stanowią umowy zlecenia (jak ustaliły organy), czy też umowy o dzieło (jak twierdzi [...]).
Zatem w świetle sformułowanych i uzasadnionych zarzutów zawartych w punkcie 2.1 skargi kasacyjnej należało zaskarżony wyrok uchylić na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
W tej sytuacji bezprzedmiotowe stają się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, przy czym podnieść należy, że zostały wadliwe sformułowane. Błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż przepisy prawa wskazane w uzasadnieniu podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są przepisami prawa materialnego. Art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 cytowanej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych są przepisami natury procesowej, a ich naruszenie w sposób mający mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a) w żadnej mierze nie zostało uzasadnione (pkt 1. 1 skargi kasacyjnej).
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 734 - 750 k.c. w sposób, określony w punkcie 1.2 skargi kasacyjnej, bowiem błędne przyjęcie – jak twierdzi kasator, że "niewyjaśnienie charakteru umów o świadczenie usług oraz umów o dzieło" jest w istocie zarzutem procesowym, który został podniesiony prawidłowo w punkcie 2.1 skargi kasacyjnej i uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając na względzie powyższe okoliczności w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.