Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1440/20 oddalił skargę F. sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Naczelnik Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie wydał [...] września 2019 r. decyzję nakładającą na F. sp. z o.o. w W. (dalej także: Spółka) karę pieniężną w wysokości 500 000 zł za urządzanie gier hazardowych na automatach bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia.
Spółka złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie [...] listopada 2019 r. wniosek o doręczenie odpisów dokumentów z akt sprawy. W odpowiedzi na ten wniosek, organ wydał [...] stycznia 2020 r. postanowienie odmowne, pouczając, że stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie.
Pomimo pouczenia Spółka wniosła zażalenie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowieniem z [...] maja 2020 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, stanął na stanowisku, że organ, odmawiając Spółce w trybie art. 178 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., zwana dalej: O.p), doręczenia odpisów dokumentów z akt sprawy, był uprawniony do wydania postanowienia. Zdaniem Sądu nie ulega także wątpliwości, że na tak wydane rozstrzygnięcie nie przysługuje zażalenie.
Spółka wniosła od wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku i wobec przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi obu instancji. Dodatkowo Spółka wniosła o przeprowadzenie, w postępowaniu przed NSA, dowodu z załączonego dokumentu (Uchwały nr [...] Krajowej Rady Sądownictwa z [...] marca 2019 r.), podnosząc, że ma on zasadnicze znaczenie dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy, a przy tym jego przeprowadzenie nie wpłynie w żaden sposób na przedłużenie postępowania.
W skardze kasacyjnej zarzucono nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, z przyczyny o której mowa w art. 183 § 2 punkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). w związku z art. 18 § 1 punkt 5 p.p.s.a., a to poprzez orzeczenie w sprawie przez skład sądu pierwszej instancji, którego przewodniczącym i jednocześnie sprawozdawcą w sprawie była osoba, co do której zachodzą poważne wątpliwości natury prawnej w zakresie prawidłowości jej powołania na urząd sędziego i która dodatkowo podlegała też wyłączeniu z mocy samego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut nieważności postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Skład sądu sprzeczny z przepisami prawa to skład inny niż określony przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub innym przepisem ustawowym. Postępowanie sądowoadministracyjne jest dotknięte wadą nieważności wówczas, gdy w składzie orzekającym brała udział niewłaściwa (zbyt mała lub zbyt duża) liczba sędziów albo gdy któryś z członków składu orzekającego nie miał uprawnień do orzekania.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że według Spółki w rozpoznawanej sprawie wystąpiły obie przyczyny nieważności wymienione w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według Spółki skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa z uwagi na wątpliwości odnośnie do statusu jako sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przewodniczącego tego składu oraz sprawozdawcy w sprawie ze skargi Spółki na postanowienie DIAS w Warszawie z [...] maja 2020 r. – D. C. Strona zwróciła uwagę na wątpliwości ustrojowe dotyczące Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. z 2018 r., poz.3). W tym zakresie powołała się na stanowisko, zgodnie z którym wadliwe jest takie ukształtowanie Krajowej Rady Sądownictwa, gdy jej obsada personalna jest determinowana wolą środowiska politycznego, a nie decyzją środowiska sędziów.
Tak ukształtowany skład osobowy Rady nie gwarantuje jej niezależności, co stoi w opozycji do ustrojowych, konstytucyjnych zadań tego organu. Rada tak obsadzona nie daje żadnych gwarancji obiektywnej bezstronności działania, w tym między innymi w zakresie realizacji kompetencji związanych z procedurą powoływania, na urzędy sędziów sądów powszechnych i administracyjnych osób merytorycznie najlepszych spośród licznych kandydatów aplikujących do ich pełnienia. Spółka wyraziła pogląd, że przedstawione wątpliwości znajdują uzasadnienie w treści Uchwały KRS nr [...] z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi RP wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na trzy stanowiska sędziego WSA w Warszawie, między innymi D. C..
W ocenie skarżącej analiza uzasadnienia wspomnianej uchwały prowadzi do wniosku, że D. C. ustępował, w aspekcie tylko merytorycznym, wielu innym kandydatom z uwagi na brak jakiegokolwiek dorobku naukowego, jak również brak poparcia środowiska sędziów.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska skarżącej stwierdza, że kwestia udziału w składzie sądu sędziego powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3 – dalej: ustawa z 8 grudnia 2017 r.), była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 249/22 Sąd stwierdził, powołując się na liczne orzeczenia NSA, że sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego w procedurze przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r., nie przesądza o wadliwości postępowania. W szczególności fakt wyłonienia kandydata na sędziego przez tak ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania.
W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przywołał treść orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 listopada 2019 r. (nr C-585/18, C-624/18, C-625/18; – dalej: wyrok TSUE) i wskazał, że podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w której w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Powołany wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. został wydany w ramach sprawy wymagającej oceny zgodności z prawem UE przepisów dotyczących Izby Dyscyplinarnej.
Sąd zwrócił uwagę, że w pkt 152-153 wyroku wskazano, że w sprawie muszą zachodzić konkretne okoliczności, które powinny być uwzględnione, aby można było dojść do wniosku o wadliwości powołania sędziego Izby Dyscyplinarnej.
Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie BSA I-4110-1/20. Niezależnie od tego, że przywołana uchwała nie wiąże sądów administracyjnych, ma zastosowanie wyłącznie do sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych (z uwagi na odrębność sądownictwa administracyjnego i powszechnego), to z jej uzasadnienia nie wynika, aby sam fakt udziału sędziego wyłonionego przez KRS ukształtowaną w trycie ustawy z 8 grudnia 2017 r., przesądzał o wadliwości postępowania przed sądem powszechnym. Sąd Najwyższy wyraźnie nakazał dla ustalenia, czy obsada sądu była właściwa, badanie konkretnych okoliczności oraz ich skutków, a zatem dokonywania oceny ad casum każdej konkretnej wątpliwości co do obsady sądu.
W związku z tym samodzielną przesłanką do uznania wadliwości obsady składu sądu nie może być wyłącznie wadliwość procesu powoływania sędziego, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem. Nie do zaakceptowania jest zatem interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek KRS ukształtowanej w trybie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie rozpoznawanej przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2372/21, stwierdził, że nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS, bez odwołania się do okoliczności związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość, co do bezstronności i niezawisłości sędziego musi mieć charakter realny, a nie potencjalny.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko odnośnie do konieczności badania ad casum przesłanki bezstronności i niezależności sędziego. W rozpoznawanej sprawie Spółka nie przedstawiła żadnych okoliczności, poza zastrzeżeniami dotyczącymi procedury powołania sędziego, odnoszących się do bezstronności i niezawisłości sędziego D.C. Z pewnością za takie nie może być uznana krytyczna ocena niekorzystnego dla Spółki wyroku Sądu pierwszej instancji.
W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia aby postępowanie przed WSA było obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na to, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie wystąpiła także druga z przesłanek nieważności postępowania wymieniona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to jest, że w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Według skarżącej sędzia WSA D. C. był wyłączony od rozpoznania sprawy z przyczyny określonej w art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a.
Zgodnie z powołanym przepisem sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą.
Mając na uwadze sposób zredagowania przytoczonego przepisu, należy stwierdzić, że chodzi w nim o wszelkie usługi prawne świadczone na rzecz jednej ze stron, nie zaś jedynie o usługi prawne związane ze sprawą. Ustawodawca tylko odnośnie do świadczenia innych usług niż prawne dla spełnienia przesłanki wyłączenia sędziego, wprowadził bowiem warunek by usługa ta była związana z konkretną sprawą. Trafna jest też teza, że świadczenie usług prawnych na rzecz jednej ze stron należy rozumieć szeroko. Termin "usługi prawne", użyty w powołanym przepisie, obejmuje w szczególności sporządzenie opinii prawnej, dokonanie wykładni aktów normatywnych lub przygotowanie pism procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 29 października 2009 r. sygn. akt I OSK 862/08. Wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu tego wyroku - z literalnego brzmienia art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a. nie można wyprowadzać wniosku, że wyłączenie sędziego z mocy ustawy na jego podstawie może mieć miejsce tylko, gdy świadczone usługi prawne pozostają w związku ze sprawa rozpoznawana przez sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się natomiast do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 400/08, że w razie ewentualnych wątpliwości co do wyłączenia sędziego od orzekania z mocy art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a. winny być one tłumaczone na rzecz wyłączenia sędziego, tak aby dla właściwej i pełnej realizacji konstytucyjnego prawa do bezstronnego sądu doprowadzić do przekonania, jeżeli nie samej strony, to przynajmniej obiektywnego zewnętrznego obserwatora, że sędzia gwarantuje bezstronność w prawie. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu powołanego wyroku nie bez znaczenia dla takiej interpretacji art. 18 § 1 ust. 5 powołanej ustawy (...) ma także orzecznictwo europejskie, szczególnie mocno akcentujące znaczenie bezstronności sędziego dla realizacji prawa gwarantowanego art. 6 Europejskiej Konwencji odnośnie praw człowieka i podstawowych wolności (por. orzeczenie ETPC z 8 lutego 2000 r., sygn. 28488/95).
W rozpoznawanej sprawie przesłanka wyłączenia sędziego na podstawie art. 18 § 1 ust. 5 p.p.s.a nie wystąpiła. Spółka uzasadniając stanowisko odnośnie do przyczyn wyłączenia sędziego z mocy samego prawa, powołała się na uzasadnienie Uchwały nr [...] Krajowej Rady Sądownictwa z [...] marca 2019 r., z którego wynikało, że D.C. od 3 stycznia 2013 r. aż do chwili powołania go na urząd sędziego WSA w Warszawie był etatowym radcą prawnym zatrudnionym przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, a zatem pozostawał wieloletnim pracownikiem strony postępowania, której działania następnie oceniał.
W związku z tym należy zauważyć, że sędzia D.C. złożył [...] lipca 2021 r. wyjaśnienia odnoszące się do świadczenia usług prawnych na rzecz DIAS w Warszawie (k 100 – 101 akt sądowych). Wynika z nich, że był zatrudniony w Izbie Skarbowej w Warszawie od 1 kwietnia 2015 r. na stanowisku radcy prawnego, a do jego obowiązków należała obsługa prawna naczelników urzędów skarbowych województwa mazowieckiego jako organów administracji. Obsługa prawna DIAS i Naczelnika Urzędu Celno – Skarbowego należała do innych komórek organizacyjnych, w których D. C.nie była zatrudniony. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że świadczył on usługi prawne na rzecz strony postępowania - DIAS w Warszawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.