Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt I SA/Ol 146/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej w skrócie jako "ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] sierpnia 2013r. w sprawie odmowy przyznania L. R. (dalej jako "strona", "skarżący") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r.
Organy wskazały, że we wniosku o przyznanie płatności na 2012r., złożonym w dniu [...] marca 2012r., strona zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o powierzchni 11,76 ha, położone na działkach ewidencyjnych nr 26, 32, 34, obręb Jankowo.
W dniu [...] kwietnia 2012r. do Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynęło pełnomocnictwo udzielone stronie do reprezentowania J. R. w postępowaniach toczących się w ARiMR. W tym samym dniu strona złożyła zmianę we wniosku o wpis do ewidencji producentów J. R., poprzez wskazanie danych osobowych i adresu pełnomocnika.
W dniu [...] maja 2012r. pracownicy Biura Powiatowego ARiMR sporządzili notatkę służbową z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej ze stroną, w związku z brakiem numeru w ewidencji producentów w złożonym wniosku o płatności. Podczas rozmowy strona poinformowała, że nie będzie składała wniosku o nadanie numeru producenta, gdyż wniosek o przyznanie płatność został błędnie złożony i drugi wniosek został złożony na brata.
Decyzją z dnia [...] maja 2013r. organ I instancji, działając na podstawie art. 7 ust.1, art.19 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r., nr. 170, poz.1051 ze zm.), dalej jako "ustawa z 26 stycznia 2007r. o płatnościach" oraz art.11 ust.3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r. nr 10, poz.76 ze zm.), odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej z uwagi na fakt, że nie posiada ona numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Decyzję tą jednak uchylił organ odwoławczy orzeczeniem z dnia [...] lipca 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność zbadania okoliczności nie wpisania strony do ewidencji producentów i nie nadania jej numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów powołanej wyżej ustawy oraz ustosunkowania się przez organ I instancji do zarzutów odwołania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r., odmówił przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej na 2012r. z uwagi na nie posiadanie numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organ stwierdził, że strona nie rozróżnia, że uczestniczyła w dwóch różnych postępowaniach: w jednym jako strona (wniosek o przyznanie płatności), w drugim jako pełnomocnik brata J. R. (zmiana wniosku o wpis do ewidencji producentów). Organ zaznaczył, że J. R. nie złożył wniosku o przyznanie płatności na 2012r. Zdaniem organu, strona podczas składania wniosku o przyznanie płatności, miała pełną świadomość, że składane przez nią dokumenty nie są kompletne, gdyż została poinformowana o braku numeru identyfikacyjnego producenta, co sama wskazała w odwołaniu.
Dodatkowo o braku wpisu do ewidencji producentów strona została poinformowana przez pracownika organu podczas rozmowy telefonicznej w dniu [...] maja 2012r. Organ uznał także, że nie złożenie przez stronę wniosku o wpis do ewidencji producentów jest przejawem niedbalstwa. Strona nie dołożyła należytej staranności jakiej można domagać się od osoby właściwie dbającej o swoje interesy.
W odwołaniu od opisanej decyzji strona wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego, a w szczególności, czy pracownicy organu w odpowiedni sposób poinformowali stronę, że warunkiem koniecznym do przyznania płatności jest posiadanie wpisu do ewidencji producentów oraz czy wystarczającym dla uznania za wpisaną do ewidencji jest ustanowienie jej pełnomocnikiem osoby już wpisanej do ewidencji, a będącej tak jak i ona współposiadaczem nieruchomości. Podniosła, że ustanowienie jej pełnomocnikiem J. R. nastąpiło tylko i wyłącznie na skutek błędnej informacji pracowników przyjmujących wniosek o płatności i wniosek o dokonanie zmian w ewidencji producentów. Gdyby stronie została udzielona prawidłowa informacja, złożyłaby wniosek o wpisanie do ewidencji producentów, a nie o wpisanie jako pełnomocnika J. R.. W uzupełnieniu odwołania strona podkreśliła, że organ nie wyjaśnił kwestii, czy działała jako pełnomocnik brata, czy też we własnym imieniu.
W motywach zaskarżonej decyzji, organ II instancji wskazał, że w dniu [...] stycznia 2013r. strona złożyła zmianę we wniosku o wpis do ewidencji producentów J. R., w ten sposób, że ww. nie jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego.
Dyrektor Oddziału ARiMR w O. zaznaczył, że warunki przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2012r. określone zostały w art. 7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Płatność ta przysługuje rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organ wskazał, że J. R. i L. R. byli współposiadaczami gospodarstwa rolnego. J. R. składał wnioski o przyznanie płatności obszarowych (ostatni raz w 2007r.) na działki ewidencyjne, które deklarowała do płatności w 2012r. strona.
Zgodnie z art.12 ust.4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w przypadku podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu ze współposiadaczy, co do którego współposiadacz wyraził pisemną zgodę. W dniu [...] maja 2004r. we wniosku o wpis do ewidencji producentów J. R., L. R. jako współposiadacz, wyraził zgodę na wpis do ewidencji producentów. Organ nadmienił, że po rozpatrzeniu wniosku strony o wpis do ewidencji producentów, organ I instancji odmówił wpisu do ewidencji i nadania numeru identyfikacyjnego. Decyzja ta stała się ostateczna. Zaznaczył nadto, że strona, podpisując wniosek z dnia [...] marca 2012r. oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności objętych tym wnioskiem.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skardze na powyższą decyzję L. R. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący stwierdził, że wnioskującym o przyznanie płatności był jako pełnomocnik J. R.. Organy nie wyjaśniły kwestii kto jest osobą wnioskującą o przyznanie płatności. Wszelkie dokumenty związane z ustanowieniem skarżącego pełnomocnikiem oraz dotyczące nadania numeru ewidencyjnego J. R. znajdowały się w organie. Organ powinien żądać od strony postępowania wskazania osoby występującej z wnioskiem o przyznanie płatności. Nie uczynił tego, czym naruszył art. 7 k.p.a. Organ nie udzielił też żadnych wyjaśnień co do uprawnień pełnomocnika i jego roli w toczącym się postępowaniu, przez co naruszył art. 9 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę wyjaśnił, że spór w rozpoznanej sprawie dotyczył zasadności odmowy przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich za rok 2012. Odmowa ta nastąpiła wskutek stwierdzenia przez organy ARiMR, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki określonej w art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach. Zgodnie bowiem z art. 7 ust.1 ww. ustawy jednym z warunków przyznania płatności rolnikowi jest nadanie mu numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku o przyznanie płatności na rok 2012, złożonego w dniu [...] marca 2012r., jednoznacznie wynika, że wnioskodawcą był skarżący, ponieważ w polu III ("Podmiot") formularza wniosku wpisał on swoje imię i nazwisko, swój Pesel oraz NIP.
Wniosek został również przez niego podpisany. Pole nr 01 formularza – numer identyfikacyjny, nie zostało wypełnione. Informowano skarżącego, że we wniosku brak jest numeru identyfikacyjnego (notatka służbowa z dnia [...] maja 2012r., treść odwołania z dnia [...] maja 2013r.). W dniu [...] kwietnia 2012r. do organu wpłynęło pełnomocnictwo udzielone skarżącemu przez brata J. R. (zarejestrowanego w ewidencji jako producent rolny w maju 2004 r., na podstawie m.in. zgody współposiadacza nieruchomości – L. R.) wraz ze zmianą wniosku o wpis do ewidencji producentów w zakresie pełnomocnika. Bezspornie w sprawie ustalono, że ani w dniu [...] kwietnia 2012r., ani po tej dacie, skarżący nie złożył – jako pełnomocnik brata - wniosku o przyznanie płatności na rok 2012, w którym jako wnioskodawcę wskazałby J. R..
W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że nie są zasadne zarzuty dotyczące braku ustalenia przez organy kto był wnioskodawcą w rozpoznanej sprawie i w jakim charakterze działał skarżący – strony postępowania, czy pełnomocnika J. R.. W świetle danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności, organ nie miał podstaw do powzięcia wątpliwości, że wnioskodawcą jest inna osoba niż skarżący.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 9 k.p.a.) Sąd wyjaśnił, że zasady i tryb przyznawania płatności obszarowych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl art. 3 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności,
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy,
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania,
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ww. ustawy).
Podkreślił, że pierwsza zasada określona w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy jest powtórzeniem zasady praworządności wymienionej w art. 6 k.p.a., druga zasada - określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy - stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 k.p.a.. Organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł. Ogólne zasady postępowania uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego nie regulują problematyki dotyczącej rozłożenia ciężaru dowodu. Ustawa z 26 stycznia 2007r. o płatnościach nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3).
Wprowadzona do postępowań administracyjnych zasada rozłożenia ciężaru dowodu zmieniła dotychczasowe zasady i reguły postępowania administracyjnego. Konsekwencją tej zasady jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań określona w art. 10 § 1 k.p.a., w ustawie o płatnościach również została wyraźnie ograniczona. W art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach określono, iż organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się art. 81 k.p.a. (wyłączono stosowanie tzw. domniemania faktycznego). Tym samym organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
Sąd podkreślił, że z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżący zwracał się do organu z żądaniem udzielenia mu niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Tym samym organ zwolniony był z udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w niniejszym postępowaniu. Sąd zauważył również, że składając wniosek, skarżący podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności objętej wnioskiem o przyznanie płatności.
L. R. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę kasacyjną od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
(1.) naruszenie przepisu art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1051; z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie spełnił warunków tym przepisem określonych do nabycia płatności w sytuacji, gdy organ administracyjny nie wyjaśnił, czy skarżący działał w postępowaniu o przyznanie płatności jako strona, czy też jako pełnomocnik J. R., (2.) naruszenie przepisu art. 3 ust 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1051; z późn. zm.) poprzez błędne jego zastosowanie oraz wykładnię polegające na przyjęciu, że:
(a) organ administracyjny nie był zobowiązany do udzielenia skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania albowiem skarżący nie zażądał udzielenia mu takich pouczeń, (b) materiał dowodowy zebrany przez organ administracyjny w sprawie został wyczerpująco rozpatrzony, w sytuacji gdy z materiału tego wynikało jednoznacznie, że skarżący jest współwłaścicielem działek gruntu o płatności do których ubiegał się a drugi współwłaściciel, jego brat J. R., wniosku o dopłatę nie złożył a sam skarżący żądał udzielenia mu wyjaśnień w zakresie osoby właściwej do złożenia wniosku o płatność, (c) organ administracyjny zobowiązany jest do udzielenia pouczeń co do okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania tylko i wyłącznie na pisemne żądanie strony, (d) skarżący został poinformowany przez organ administracyjny o zasadach przyznawania płatności albowiem podpisał oświadczenie, że są mu znane te zasady, (3.) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie i tym samym uznanie, że organ administracyjny prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, (4.) naruszenie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organ administracyjny nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r, o płatnościach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1051; z późn. zm.).
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spray do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O., oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego (r.pr.), w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach i w związku z tym podlega oddaleniu.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ponadto należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym wysoce sformalizowanym, co oznacza, że aby mogła być rozpoznana, musi dopowiadać wymogom prawnym określonym art. 176 p.p.s.a., tj. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczeniem podstaw kasacyjnych i ich uzasadnieniem, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przez wskazanie podstaw kasacyjnych należy rozumieć określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku sądu I instancji, które prowadzić mają do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku. Mogą one dotyczyć zarówno tych przepisów, które Sąd pierwszej instancji wskazał, jako przepisy mające zastosowanie w toku rozpatrywania sprawy, jak i tych, które zdaniem strony powinny mieć w toku postępowania zastosowanie, mimo że zostały przez sąd pominięte. Z treści art. 174 p.p.s.a. wynikają dwie odrębne podstawy kasacyjne, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący nie określił podstaw kasacyjnych stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. Wskazując kolejne przepisy, które w jego ocenie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nie określił, czy są to przepisy prawa materialnego, czy też przepisy postępowania, z ich treści zaś wynika, że skarżący oparł swoją skargę na obu podstawach kasacyjnych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutów skazanych w pkt (2.) –(4.) wskazać należy, że nie zostały one skonstruowane w sposób prawidłowy. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 ust 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nie wiążąc ich z żadnym z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, że formułując zarzuty w zakresie uchybienia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien wskazać te przepisy, które wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest zastosować rozpatrując sprawę. Wynika to z faktu, że podstawą skutecznego zarzutu w tym zakresie mogą być jedynie takie naruszenia, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162).
A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Dodatkowo zaś wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej wynikać może jedynie z uchybienia tych przepisów, które sąd administracyjny był zobowiązany zastosować. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje bowiem, że sądy administracyjne zobowiązane są stosować przepisy regulujące tok ich procesowania w sprawie sądowoadministracyjnej.
Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej, to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zatem uchybie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni, i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a.
Uwzględniając jednakże stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do ww. zarzutów uznał, że są one nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 3 ust 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w postępowaniach w sprawach dotyczących między innymi płatności bezpośrednich organ: 1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) ma obowiązek udzielać stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) ma obowiązek zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 k.p.a. nie stosuje się). Ponadto podkreślić należy, co ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, że art. 3 ust. 3 tej ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są zobowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem, spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (tak: wyroki NSA: z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 344/11, z 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11, dostępne: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).
Organ ARiMR obsługują, a w tym zakresie przygotowują, przyjmują, kontrolują, realizują, kontrolują realizację itp., znaczne ilości wniosków składanych o różnego typu płatności. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja procesowania w prawie przyznania płatności ma ułatwić, uprościć i przyspieszyć realizację obowiązków organów Agencji. Zakłada ona zaangażowanie także wnioskodawców, jako przeciętnie staranie dbających o swoje – w tym przypadku dość istotne, bo związane z finansami i odpowiedzialnością z tego tytułu – interesy. Fakt, że podpisanie oświadczenia o znajomości zasad przyznawania płatności i przyjęciu na siebie zobowiązania przestrzegania tych zasad, odbywa się niejako automatycznie, bowiem zawarte jest we wniosku o przyznanie płatności, i nie ma możliwości złożenia takiego wniosku bez tego oświadczenia, opiera się na pewnych założeniach, które odnoszą się do każdego racjonalnego, przeciętnie dbającego o własne interesy, obywatela.
Zakłada się bowiem, że każdy obywatel, a tym bardziej producent rolny uznawany - w zakresie prowadzonej działalności - za profesjonalistę, czyta wszystko to co podpisuje, zaś w przypadku wątpliwości lub uświadomienia sobie, że np. nie zna zasad przyznawania płatności lub ich nie rozumie, zwróci się o do organu o wyjaśnienie. Zakłada się także, że osoba która ma trudności w zrozumieniu tych zasad lub ich nie zna uczyni zadość należytej staranności i odpowiednio wcześniej podejmie się uzupełnienia swojej wiedzy. Ustawodawca w tym celu termin składania wniosków w taki sposób, aby umożliwić stronie podjęcie tych działań wcześniej, uzyskanie niezbędnych wyjaśnień i skuteczne jego złożenie. Niedopełnienie obiektywnie ciążących na każdym obywatelu obowiązków dbałości o własne interesy wiąże się z ryzykiem poniesienia z tego tytułu określonej odpowiedzialności, przez osobę, która tych obowiązków zaniedba.
W działaniu organu trudno się też dopatrzyć naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. Zasada wynikająca z treści art. 8 k.p.a. stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się inny organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1645/13, dostępne: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Wskazuje się, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony.
Zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (por. wyrok NSA z 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1094/11, dostępne: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Oczywistym jest, że w niniejszej sprawie zasada ta znajdzie zastosowanie z uwzględnieniem opisanych wyżej odrębności procesowania w stosunku do zasad wynikających z k.p.a. Jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań określona w art. 10 § 1 k.p.a., w ustawie o płatnościach również została wyraźnie ograniczona. W art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach określono, iż organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się art. 81 k.p.a. Można sformułować wobec organu oczekiwanie, że czyniąc zadość zasadzie budowania zaufania do obywateli powinien wyjaśniać wszystkie wątpliwości w zakresie składanych przez stronę oświadczeń. Jednakże w niniejszej sprawie brak jest takich wątpliwości, bowiem poza złożeniem określonych wniosków i pismem wyjaśniającym, w którym skarżący poinformował o złożeniu wniosku o nadanie numeru identyfikującego, które nie wskazują żadnej oznaki niezrozumienia znaczenia podejmowanych czynności, brak jest w sprawie innych dowodów, które mogłyby budzić wątpliwości co do intencji strony, a tym samym mogłyby stanowić faktyczną podstawę do podjęcia działań przez organ w celu ich wyjaśnienia. W działaniu organu nie można się dopatrzeć postępowania zmierzającego do wykorzystania nieporadności strony.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że organ administracji publicznej – ARiMR nie miał obowiązku samodzielnie poszukiwać dowodów na potwierdzenie wątpliwości strony, nie miał obowiązku pouczania strony, czy dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, a skarżący z takim wnioskiem do organu nie zwrócił się. Jednocześnie, podkreślić przy tym należy, że w ramach postępowania administracyjnego obowiązuje zasada pisemności (art. 14 k.p.a.) stanowiąca dążenie do zapewnienia stronom postępowania oraz organom minimum gwarancji procesowych i pewności co do znaczenia podejmowanych czynności. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął również, że organy ARiMR procedują przede wszystkim w oparciu o złożony przez stronę wniosek. Strona skarżąca kasacyjnie nie zaprzecza zaś stwierdzonym faktom co do braku numeru ewidencyjnego, wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności we własnym imieniu, oraz niezłożeniu wniosku o przyznanie płatności w imieniu brata, którego skarżący jest pełnomocnikiem (stosownie do złożonej zmiany deklaracji do ewidencji).
W tym zakresie skarżący podnosi jedynie, że nie posiadała wiedzy na temat zasad przyznawania płatności i błędnego interpretowania składanych w postępowaniu wniosków. Tymczasem brak wiedzy po stronie wnioskodawcy nie może stanowić przesłanki w oparciu o którą, wbrew przepisom ustawy, organ zobowiązany będzie do podejmowania działań prawem nieprzewidzianych. W odniesieniu do sformalizowanych czynności podejmowanych w toku postępowania w sprawie przyznania płatności, wobec braku wystąpienia o udzielenie wyjaśnień lub innych pism świadczących o nieporadności strony, organ nie miał podstaw do powzięcia wątpliwości co do zakresu wiedzy wnioskodawcy. Trudno wywodzić z treści składanych wniosków: o przyznanie płatności i zmianę zapisów w ewidencji, że strona przypisuje tym wnioskom jakieś szczególne, nie wynikające z przepisów prawa, znaczenie. Trudno uznać, że strona wpisana jako pełnomocnik producenta rolnego może mieć mylne wrażenie, że jest to równoznaczne z byciem "rolnikiem wpisanym do ewidencji" i posiadaniem, wymaganego zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
W toku postępowania administracyjnego skarżący zaś nie wykazał, aby to organy wprowadziły go w błąd. Twierdzenia w tym zakresie wydają się mało wiarygodne. W toku postępowania skarżący podpisał określonej treści oświadczenia biorąc tym samym na siebie ryzyko związane z niedopełnieniem ciążących na nim z mocy prawa obowiązków.
Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że również ten zarzut nie spełnia wymogów prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej. Wniosek taki wynika z faktu, iż jest to przepis regulujący sam proces rozstrzygania przez sąd. Orzeczenie oddalające skargę lub uchylające zaskarżony akt nie jest skutkiem samego zastosowania przepisów takich jak art. 151 p.p.s.a. czy art. 145 § 1 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku, a zatem efektem zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi dokonanie takich ustaleń. W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie jako uzasadnienie naruszenia wskazanego przepisu powołał jedynie przepis art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, który jak wyżej już wskazano, nie odnosi się bezpośrednio do obowiązków procesowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Ponadto zauważyć należy, że przepis art. 145 § 1 składa się z kilku punktów i podpunktów. Formułując zarzut kasacyjny, skarżący zobowiązany jest precyzyjnie wskazać, który z przepisów w jego ocenie został naruszony, co w odniesieniu do przepisów o złożonej konstrukcji, zawierających w swojej redakcji jednostki takie jak punkty, podpunkty, litery i tirety, który w istocie jest przepisem wysławiającym kilka odrębnych norm prawnych, mającym zastosowanie alternatywnie, w zależności od okoliczności danej sprawy, sprowadza się do obowiązku dokładnego wskazania, o który punkt, podpunkt, literę i tiret chodzi.
Sformułowany w ramach wniesionej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, jest niewątpliwie zarzutem opartym na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wobec nieskutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych Sądu I instancji, przyjąć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest nim związany i w oparciu o niego oceniać musi podniesione w sprawie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Podobnie jak w odniesieniu do przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. skarżący nie wyjaśnił dokładnie, który z punktów wskazanego artykułu w jego ocenie został naruszony przez sąd I instancji przez jego błędną wykładnię. Wskazał jedynie generalnie, że naruszenie to sprowadza się do błędnego uznania, że nie spełnia on warunków przyznania mu wnioskowanej płatności. Podstawę odmowy przyznania płatności L. R. stanowił fakt, iż nie został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, co oznacza, że nie spełnił on warunku określonego w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach. Uwzględniając przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne dokonane w niniejszej sprawie, których skarżący skutecznie nie zakwestionował skargą kasacyjną, uznać należy, że dokonana przez ten Sąd wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach jest prawidłowa.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 w/w ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:
- 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
- 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
- 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Skarżący kasacyjnie, jak sam przyznał, nie posiada numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a zatem nie spełnia warunku koniecznego do przyznania mu wnioskowanej pomocy. Jego błędne przekonanie o znaczeniu wpisu do ewidencji w charakterze pełnomocnika, czy też uprawnienia do płatności z uwagi na współposiadanie nieruchomości z producentem wpisanym do ewidencji nie są usprawiedliwione i nie mogą stanowić podstawy przyznania płatności wbrew obowiązującym przepisom. Czyni to podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieuzasadnionym.
Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.