Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 689/15, w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2015 r. Orzekł też o kosztach postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] maja 2011 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Zielonej Górze przeprowadzili kontrolę w punkcie wymiany walut [...] w K., w toku której stwierdzono włączone do sieci elektrycznej i gotowe do eksploatacji urządzenia do gier w postaci dwóch terminali multimedialnych o nazwie FUN@NET oraz jednego o nazwie "E-kiosk". Z przedstawionej kontrolującym umowy z dnia 1 kwietnia 2011 r. wynikało, że M. Ż. udostępnił 3m2 powierzchni najemcy – J. R. – na wstawienie trzech terminali za odpłatnością w wysokości 200 zł czynszu miesięcznie. Funkcjonariusze przeprowadzili na ujawnionych automatach eksperyment polegający na odtworzeniu możliwości gry, w wyniku którego stwierdzono, że mają one charakter losowy, a ich rezultat nie zależy od zręczności grającego. Badane urządzenia nie wypłacają wygranych, które – w oparciu o ilość uzyskanych punktów – realizowane są przez personel.
Naczelnik Urzędu Celnego w Zielonej Górze – na podstawie art. 2 ust. 5, art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i 2, art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 165; dalej: u.g.h.) – wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 36 000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z opinii technicznej z badania, przeprowadzonego przez biegłego sądowego R. R. w dniu [...] stycznia 2012 r., wynika, że sporne automaty umożliwiają urządzanie gier o charakterze losowym (niezależnym od zręczności grającego) i komercyjnym, a zatem są automatami w rozumieniu u.g.h. Skarżący nie posiadał koncesji na urządzanie gier, wobec tego zasadnie nałożono na niego karę na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę J. R. i uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdziwszy naruszenie przez organy prawa materialnego.
Zdaniem WSA, organy obu instancji błędnie zakwalifikowały delikt popełniony przez skarżącego do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. (urządzanie gier na automacie poza kasynem gry), zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (urządzanie gier hazardowych m.in. bez koncesji lub bez wymaganej rejestracji automatu).
Sąd I instancji wskazał, że art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. to dwie normy, z których wynikają dwa różne zakazy znajdujące potwierdzenie w treści art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h., zatem konstytuujące dwa różne delikty administracyjne zagrożone różnymi karami. Oznacza to, że skarżący działał z naruszeniem prawa, jednakże podstawą prawną wymierzenia kary w takiej sytuacji stanowić mógł przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. Podmiot bowiem, który nie legitymuje się odpowiednim zezwoleniem albo koncesją, działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100% przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.). Tymczasem organy do ustalonego stanu faktycznego sprawy zastosowały jako podstawę orzeczenia kary normę, która jest skierowana do podmiotów mających koncesję na prowadzenie kasyna. Skoro nielegalne działanie podmiotu sankcjonowane jest w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., to przyjąć należy, że kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie.
WSA zauważył przy tym, że wymierzenie kary w wysokości 12 000 zł od każdego automatu umożliwia podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary, zaś nie sposób przyjąć, aby podmiot działający nielegalnie mógł być premiowany w ten sposób.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji naruszyły prawo materialne przez niewłaściwą kwalifikację deliktu do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W związku z tym zalecił organom administracji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oprócz uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, przeprowadziły stosowne czynności dowodowe, które pozwolą na ustalenie wysokości kary z uwzględnieniem regulacji art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h.
Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, pomimo że w sprawie nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa uzasadniających takie rozstrzygnięcie;
- b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 181 oraz 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; dalej: o.p.) polegające na uznaniu, że organ winien w niniejszej sprawie dokonać ustaleń, jaki przychód strona skarżąca uzyskała z urządzanej gry na danym automacie;
- c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu zasady reformationis in peius, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z powodu niewłaściwego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. z jednoczesnym zaleceniem rozpatrzenia sprawy według dyspozycji art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., co będzie prowadzić do znacznego pogorszenia sytuacji skarżącego wskutek zwiększenia dotychczasowej kary pieniężnej do 100% przychodu uzyskanego z urządzania gry;
- 2. prawa materialnego:
- a) art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w stanie faktycznym sprawy, tj. urządzaniem gry na automacie poza kasynem gry winien znaleźć zastosowanie przepis art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w przypadku braku u urządzającego gry hazardowe koncesji, zezwolenia, braku zgłoszenia lub wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry, przepis ten nie znajduje zastosowania i wskutek takiego przyjęcia niezastosowanie przywołanego przepisu przez Sąd, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy – tj. urządzaniem gry na automacie poza kasynem gry – przepis ten winien znaleźć zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum tego środka odwoławczego.
J. R. nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzje organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przyjmując, że kontrolowane decyzje naruszają prawo materialne – art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych przez jego zastosowanie i art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego niezastosowanie – Sąd I instancji jednocześnie przesądził, że wnoszący skargę J. R. urządzał gry na automatach poza kasynem gry, a gry te były grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Wskazane powyżej istotne okoliczności faktyczne skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na skarżącą spółkę kary pieniężnej w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd Sądu I instancji, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych jest nieuprawniony. Zajęte przez Sąd I instancji stanowisko było prezentowane, acz niejednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie, Prezes Naczelnego Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten – jak podkreślono w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego – jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież – jak to wynika z art. 6 ust. 4 ustawy o grach hazardowych – nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać.
Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach. Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14).
W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe ich zastosowanie.
Natomiast za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej postawiony w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w ramach wyżej wskazanej podstawy jest bowiem nieprawidłowe, a tym samym nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej formułowanej w oparciu o zarzuty procesowe. Natomiast zarzut naruszenia art. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 181 oraz art. 191 Ordynacji podatkowej, jest niezrozumiały w sytuacji, gdy w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a jednoznaczny wywód prawny przeprowadzony w jego uzasadnieniu wskazuje, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie prawa materialnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przyczyn podanych wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się zasadne i skutecznie podważyły trafność podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.
Oparcie zatem skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę J. R. Jak już bowiem wcześniej wskazano, istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniały do przyjęcia, że skarżący urządzał gry na automatach poza kasynem gry, a tym samym podlegał sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Wysokość nałożonej kary odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Orzekając o częściowym zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił fakt, że zarówno w tej sprawie, jak i w pozostałych sprawach rozpoznanych w dniu 26 kwietnia 2018 r., skargi kasacyjne organu opierały się na tożsamej argumentacji prawnej, co w sposób oczywisty wpłynęło na ocenę nakładu pracy pełnomocnika organu.