Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 733/12, oddalił skargę R. W. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, z następującym uzasadnieniem.
W dniu 21 kwietnia 2009 r. R. W. (dalej: skarżący) złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw wiejskich". Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Wielkopolski Oddział Regionalny w P. powiadomiła skarżącego o odmowie przyznania pomocy. Organ podał, że skarżący był dwukrotnie wezwany do uzupełnienia braków wniosku wskazanych w pismach z 12 marca 2010 r. i z 24 marca 2011 r. Skarżący uzupełnił część wskazanych braków lecz organ stwierdził, że brak jest dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działek ewidencyjnych, których numery wymienione zostały w rozstrzygnięciu, nadto ujawniono błędy we wniosku w postaci braku określenia kosztów realizacji operacji w pkt 26 wniosku (suma 26.1 i 26.2) oraz błędy w sekcji obowiązkowej: Zgodność operacji z celami programu określonymi dla działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", ponieważ określono dwa cele główne zamiast jednego.
Pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. skarżący zwrócił się do organu z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa.
Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała skarżącego, że nie doszło do naruszenia prawa przy rozpoznawaniu jego wniosku. Organ wskazał, że skarżący złożył dokumenty dotyczące tytułu prawnego do działek, których dotyczył wniosek w postaci postanowienia Sądu Rejonowego oraz aktów notarialnych, które mogłyby zostać uwzględnione, ponieważ wynika to z Instrukcji wypełniania wniosku, ale akty notarialne mogłyby zostać uwzględnione tylko wówczas gdyby zostały złożone wraz z kopią wniosku o wpis do księgi wieczystej. Kopia wniosku powinna zawierać czytelne potwierdzenie jego złożenia w sądzie. Dokumenty te nie spełniały wspomnianego wymagania a odpis postanowienia Sądu, nie został potwierdzony za zgodność przez notariusza lub pracownika ARiMR. Ponadto organ wskazał, że w odniesieniu do działek 115/20 i 115/22 wnioskodawca nie wykazał tytułu prawnego a nadto popełnił błędy w zakresie wypełnienia pkt 18.1.2 i pkt 26.
Skarżący zaskarżył rozstrzygnięcie Organu z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego tj. § 14 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397, dalej: rozporządzenie) przez jego niezastosowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż jej zarzuty są w części uzasadnione.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek jej zarzuty w części są uzasadnione. Sąd podzielił zarzuty skargi w zakresie naruszenia § 14 ust. 1a rozporządzenia w odniesieniu do pkt 26 i pkt 18. W ocenie Sądu w sytuacji gdy dane zawarte w wymaganych pozycjach wniosku o przyznanie pomocy wynikają np. bezpośrednio z innych pozycji wniosku brak jest podstaw do odmowy przyznania pomocy o czym stanowi treść § 14 ust. 1 rozporządzenia. W odniesieniu do błędów dotyczących wymaganych pozycji wniosku zawartych w pkt 26 wniosku i w pkt 18 w ocenie Sądu brak było podstaw do uznania, że mogą one dyskwalifikować wniosek.
Sąd wskazał, że z treści § 14 ust. 3 rozporządzenia wynika, że dotyczy on wszelkich innych braków wniosku, do których nie można zastosować trybu z § 14 ust. 1 i 1a. W stanie faktycznym tej sprawy dotyczy więc wykazania tytułu prawnego posiadanych działek przy pomocy dokumentów o jakich jest mowa w Instrukcji w części informacja o załącznikach pkt 15. W instrukcji mowa jest o tym, że tytuł ten może być wykazany również przy pomocy potwierdzonego za zgodność aktu notarialnego, z którym należy złożyć wniosek do Sądu o wpis do księgi wieczystej z czytelnym potwierdzeniem jego złożenia w Sądzie. W rozstrzygnięciu organ zarzucił, że akty notarialne zostały złożone bez wniosku o wpis do księgi.
Sąd wskazał, że zarzut ten nie jest zgodny ze stanem faktycznym ponieważ wspomniane akty notarialne zawierają w swojej treści wnioski o wpis, co jest zgodne z obowiązkiem dotyczącym czynności notariuszy zawartym w treści art. 92 § 4 ustawy z 14 lutego 1991 r. prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158). W tym stanie rzeczy brak jest możliwości złożenia wniosku o wpis z potwierdzeniem od Sądu tym bardziej, że bez wątpienia wpis działek o jakich mowa w złożonych aktach notarialnych został bez wątpienia dokonany. Skarżący powinien więc co do zasady być zobowiązany do złożenia wypisów z ksiąg wieczystych, ale w tym celu Instrukcja powinna zawierać jasne sformułowanie co do tego, że posiadacz samoistny, który zarazem jest właścicielem nieruchomości w sytuacji gdy dysponuje działkami wpisanymi do ksiąg wieczystych powinien składać wyłącznie dokumenty w postaci wypisu z ksiąg. Biorąc jednak pod uwagę treść Instrukcji w tym zakresie, wnioskodawca mógł złożyć dokumenty w postaci aktów notarialnych, które w tym stanie rzeczy powinny być uwzględnione.
Uwzględniony powinien być również odpis postanowienia Sądu Rejonowego w S. z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I [...], który jest jednak potwierdzony za zgodność, dotyczący działek ewidencyjnych 255/2, 115/2, 115/6 tym bardziej, że na odwrocie tego postanowienia znajduje się kopia (potwierdzona za zgodność) wypisu z księgi wieczystej, która prowadzona jest dla tych działek.
Sąd uznał, że wydane rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, ale jednak jeden zarzut organu jest trafny, co powoduje, że rozstrzygnięcie odpowiada w istocie prawu. Zarzut ten dotyczy braku udokumentowania tytułu prawnego do dwóch działek, wskazanych we wniosku, których dotyczy projekt. Są to działki 115/20 i 115/22. W ocenie Sądu analiza wszystkich złożonych dokumentów, w tym umów dzierżawy dowiodła, że wnioskodawca nie złożył dokumentu, który odnosiłby się do tych działek jak również brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii przez skarżącego.
Sąd uznał, że organ w rozstrzygnięciu – powołując się na treść art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu) w zw. z § 14 ust. 5 rozporządzenia – prawidłowo odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy i mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z 134 § 1 w zw. z 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli rozstrzygnięcia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, i wskutek tego oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo naruszenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy oraz niewyjaśnienie wątpliwości co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało ostatecznie dokonaniem ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego sprawy, poprzez przyjęcie, że skarżący nie udokumentował tytułu prawnego do działek o nr 115/20 i 115/22.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna opiera się na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprost nie wskazano. W ocenie pełnomocnika strony, Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Skarżący zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, co do przyjętych ustaleń faktycznych, że nie udokumentował tytułu prawnego do działek o nr 115/20 i 115/22.
O tym, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39): "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia."
Za podstawę wyroku z 28 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 733/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z których wynika, że skarżący nie wykazał tytułu prawnego do działek nr 115/20 i 115/22 przy pomocy dokumentów o jakich mowa w Instrukcji w części informacja o załącznikach pkt 15. Tytuł ten może być wykazany również przy pomocy potwierdzonego za zgodność aktu notarialnego, z którym należy złożyć wniosek do Sądu o wpis do księgi wieczystej z czytelnym potwierdzeniem jego złożenia w Sądzie. Skarżący nie złożył dokumentu, który odnosiłby się do tych działek.
Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stan sprawy należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest trafny, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi ustawowe. Sąd I instancji zaprezentował jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyroku, jak również przedstawił w sposób wszechstronny ocenę prawną dokonaną w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w pierwszej części uzasadnienia wyodrębnił element stanu faktycznego sprawy dotyczący prawidłowości wypełnienia wniosku, co do pkt. 26 i pkt. 18 podzielając w tym zakresie zarzuty skargi. W drugiej części uzasadnienia wyroku dotyczącej problematyki wykazania tytułu prawnego posiadanych działek (str. 4 uzasadnienia) Sąd I instancji również zaprezentował jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyroku.
W tej części uzasadnienia wyroku najpierw zarzucono organowi administracji publicznej błędną ocenę istniejącego w sprawie stanu faktycznego wynikającego z treści aktów notarialnych. Sąd I instancji odwołując się do przepisu prawa o notariacie oraz zapisów Instrukcji stwierdził, że wnioskodawca mógł złożyć dokumenty w postaci wypisu z ksiąg wieczystych, które powinny być uwzględnione, uwzględniony powinien być również odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Słupcy. Następnie Sąd I instancji wyraził następujący pogląd: "Należy stwierdzić, że mimo tego, że w opisanym zakresie Sąd uznaje, iż wydane rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, to jednak jeden zarzut organu jest trafny, co powoduje, że rozstrzygnięcie odpowiada w istocie prawu. Zarzut ten dotyczy braku udokumentowania tytułu prawnego do dwóch działek, wskazanych we wniosku, których dotyczy projekt. Są to działki 115/20 i 115/22. Analiza wszystkich złożonych dokumentów, w tym umów dzierżawy dowodzi, że wnioskodawca nie złożył dokumentu, który odnosiłby się do tych działek jak również brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii przez wnioskodawcę nawet w skardze." To co Sąd I instancji nazywa "zarzutem organu" wydaje się być w istocie ustaleniem przez organ administracji publicznej elementu stanu faktycznego dotyczącego wskazanych dwóch działek, które to ustalenie Sąd zaakceptował.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia 10 listopada 2003 r. nr rep. A 6076/2003, w którym w § 1 pkt a działka o nr 115/22 została wymieniona jako składnik nieruchomości, którą skarżący nabył. Własność tej działki została ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. Jeśli zaś chodzi o działkę nr 115/20 tytuł prawny do niej wynika z aktu notarialnego z dnia 21 lipca 2006 r. nr rep. [...] również znajdującego się w aktach sprawy. W tym wypadku nastąpiła zmiana numeracji działek, w związku z czym działka nr 115/20 w akcie notarialnym została uwidoczniona jako działka nr 115/12.
Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Według tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zatem zasada niezwiązania sądu granicami skargi, która nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji dotyczące działek 115/20 i 115/22 uwzględnił również akty notarialne z 10 listopada 2003 r. i 21 lipca 2006 r., z których nie wynikał tytuł prawny do wskazanych działek. Pomimo dwukrotnych wezwań organu o dostarczenie tytułu prawnego, strona nie dostarczyła żadnego innego dokumentu, jak również nie złożyła wyjaśnień. Skoro procedura wezwań do uzupełnienia wniosku została wyczerpana, w konsekwencji odmówiono przyznania pomocy.
Zgodnie z § 14 ust. 3 i 4 rozporządzenia jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie: żadnego z braków, Agencja nie przyznaje pomocy; przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio;
2) wszystkich braków, Agencja wzywa ponownie wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Natomiast według art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. nie jest uzasadniony, ponieważ oddalając skargę Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w toku postępowania administracyjnego nie naruszono przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, a tego rodzaju zarzutów w rozpoznawanej skardze kasacyjnej skutecznie nie zaprezentowano.
Sąd I instancji nie naruszył również art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., ponieważ dokonał kontroli działalności administracji publicznej sprawując ją pod względem zgodności z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.