Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. J. na bezczynność Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych zobowiązał Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wyjaśniające w sprawie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez skarżącego R. J., jako rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz zasądził od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego R. J. zwrot kosztów postępowania.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.
Pismem z 23 [...] 2013 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej powiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie nieprawidłowości popełnionych przez niego, jako rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, przy uzgadnianiu projektu budowlanego budynku Hotelu "J." położonego we W. przy ul. [...] oraz projektu budowlanego pn.: "Budowa hali magazynowej z budynkiem biurowo-socjalnym wraz z zagospodarowaniem terenu" w O. przy ul. [...]. Komendant Główny PSP wskazał, że postępowanie w zakresie projektu budowlanego budynku Hotelu "J." położonego we W., prowadzone jest w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylającym decyzje Komendanta Głównego PSP, które dotyczyły skierowania skarżącego na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a to ze względu na uchybienia w zakresie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego dotyczącego nieprawidłowości w sprawowaniu przez skarżącego funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych przy uzgodnieniu wymienionego projektu budowlanego.
Postępowanie natomiast w zakresie projektu budowlanego pn.: "Budowa hali magazynowej z budynkiem biurowo - socjalnym wraz z zagospodarowaniem terenu" w O., jak wyjaśnił Komendant Główny PSP, jest prowadzone w związku z pochodzącym z dnia 16 [...] 2012 r. zawiadomieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP o nieprawidłowościach popełnionych przez skarżącego przy uzgadnianiu tego projektu.
Pismem z 29 [...] 2013 r. skarżący wniósł m.in. o podanie przez organ podstawy prawnej działania polegającego na ponownym sprawdzeniu ww. projektów oraz podniósł, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1691/12, nie wynika zalecenie dla organu przeprowadzenia ponownie postępowania sprawdzającego.
W związku z brakiem odpowiedzi na pismo z 29 [...] 2013 r., skarżący pismem z 14 [...] 2013 r. wniósł ponaglenie, upatrując zwłoki w udzieleniu żądanych wyjaśnień w nieprawidłowym wykonywaniu czynności przez osobę prowadzącą postępowanie.
Pismem z 28 [...] 2013 r., organ ustosunkował się do pism skarżącego i powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1691/12, wyjaśnił, że postępowania prowadzone w ramach nadzoru nad działalnością rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych KGPSP dzieli się na dwa etapy, tzn. postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie z § 13 ust. 7a i 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania, projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137 i z 2009 r. Nr 119, poz. 998), które nie jest postępowaniem administracyjnym, oraz postępowanie administracyjne prowadzone w trybie § 14 ust. 1 - 3 wymienionego rozporządzenia, które jest wszczynane w zależności od wyników czynności podjętych w postępowaniu wyjaśniającym. Organ zaznaczył, że postępowanie prowadzone w zakresie obu projektów budowlanych znajduje się na etapie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie § 13 ust. 7a i 8 przywołanego rozporządzenia, co oznacza, że nie toczy się wobec skarżącego postępowanie administracyjne.
Pismem z 9 [...] 2013 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłość prowadzonego przez Komendanta Głównego PSP postępowania w przedmiocie wyjaśnienia nieprawidłowości popełnionych przy uzgadnianiu spornych projektów budowlanych. Skarżący podniósł, że przyjmując w sprawie datę 24 [...] 2013 r., jako pierwszy dzień biegu terminu, to w świetle art. 35 § 3 ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "k.p.a.", postępowanie wyjaśniające powinno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem nie później niż w dniu 24 [...] 2013 r. Do dnia wniesienia skargi postępowanie wyjaśniające nie zostało zakończone.
Skarżący podał, że w dniu 8 [...] 2013 r. wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia w stosunku do Komendanta Głównego PSP, tj. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który uznał, że w sprawie nie miało miejsca przewlekłe prowadzenie postępowania, co zdaniem strony stoi jednak w sprzeczności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 969/11. Skarżący podniósł, że we wspomnianym wyroku Sąd przesądził, że z regulacji zawartych w § 13 ust. 7a i ust. 8 oraz w § 14 ust. 1 - 3 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. wynika, że postępowanie prowadzone w trybie § 14 tegoż rozporządzenia jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Takiego charakteru nie mają czynności podejmowane przez właściwe podmioty w oparciu o § 13 ust 7a i ust. 8 tego rozporządzenia. Ze stanowiska NSA wynika więc, że zarówno czynności podjęte w trybie § 13 jak i § 14 przywołanego rozporządzenia, mają charakter spraw administracyjnych, lecz postępowanie prowadzone w trybie § 14 tego aktu normatywnego, stanowi odrębne postępowanie administracyjne o charakterze postępowania procesowego.
Skarżący zarzucił nie respektowanie przez organ wyroku WSA w Warszawie wydanego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1691/12, którym uchylono pierwotnie wydane decyzje. Ponowne prowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy zebrane uprzednio dowody były przedmiotem oceny sądu jest zdaniem strony niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie w całości. Ponadto poinformował, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego wystąpił w dniu 8 [...] 2013 r. do Komendy Wojewódzkiej PSP we Wrocławiu z prośbą o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kompletnych kopii projektów rozbudowy budynku zamieszkania zbiorowego Hotel "J.". Prezydent W. postanowieniem z dnia 2 [...] 2013 r., odmówił jednak udostępnienia i wykonania kserokopii projektów budowlanych wymienionego budynku. W związku z powyższym [...] Komendant Wojewódzki PSP, za pośrednictwem Prezydenta W., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ poinformował również, że przewidywany termin zakończenia postępowania został wydłużony do dnia 15 [...] 2013 r. Tym samym, zdaniem organu, nie można mówić o bezczynności organu w załatwieniu sprawy podjętej z urzędu, ani o przekroczeniu terminów określonych w k.p.a., które będą obowiązywały organ dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, w uzasadnieniu wydanego w sprawie orzeczenia podkreślił, że kluczowym dla niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie czy toczące się postępowanie przed Komendantem Głównym PSP w sprawie dotyczącej skarżącego, jest postępowaniem administracyjnym, czy też innym postępowaniem nie podlegającym reżimowi prawnemu k.p.a.
Sąd I instancji wyjaśnił, że z § 13 ust. 7a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej wynika, że Komendant Główny PSP i komendant wojewódzki PSP, w ramach sprawowanego nadzoru, mogą żądać od rzeczoznawcy wyjaśnień w zakresie, o którym mowa w ust. 2, których rzeczoznawca udziela w terminie 14 dni od dnia otrzymania żądania. Z § 13 ust. 8 tego rozporządzenia wynika natomiast, że komendant wojewódzki PSP powiadamia Komendanta Głównego PSP o stwierdzeniu nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy, w zakresie określonym w ust. 2 i 4 tego przepisu.
Zdaniem Sądu choć trudno na podstawie powyższych przepisów jednoznacznie określić, jaki zakres czynności organów sprawujących nadzór mieści się w granicach ewentualnego postępowania nadzorczego, to jednak można na podstawie § 13 ust. 8 omawianego rozporządzenia stwierdzić, że przedmiotowy tryb nadzoru, wykonywanego przez komendantów wojewódzkich PSP kończy się z chwilą powiadomienia Komendanta Głównego PSP przez komendanta wojewódzkiego o stwierdzeniu nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy. W ocenie Sądu, dalsze czynności podejmowane przez Komendanta Głównego PSP, w związku z dokonanym powiadomieniem przez komendanta wojewódzkiego o stwierdzeniu nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy, nie mieszczą się w granicach trybu działania określonego w § 13 rozporządzenia. Ponieważ przepisy o ochronie przeciwpożarowej nie regulują innej procedury, czynności te, jeżeli są związane z postępowaniem, które może się zakończyć władczym rozstrzygnięciem wobec rzeczoznawcy, powinny odpowiadać wymogom procedury administracyjnej k.p.a.
Z uwagi na powyższe, skoro postępowanie dotyczące projektu budowlanego pn.: "Budowa hali magazynowej z budynkiem biurowo-socjalnym wraz z zagospodarowaniem terenu" w O., toczy się w związku z zawiadomieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 16 [...] 2012 r. o nieprawidłowościach popełnionych przez skarżącego przy uzgadnianiu tego projektu, a postępowanie dotyczące projektu budowlanego budynku Hotelu "J." położonego we W., toczy się w związku z uchyleniem przez sąd administracyjny decyzji rozstrzygających już w postępowaniu administracyjnym w kwestii odnoszącej się do nieprawidłowości przy uzgadnianiu tego projektu, to zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone przez Komendanta Głównego PSP w sprawie dotyczącej nieprawidłowości w uzgadnianiu obydwu projektów budowlanych, nie mieści się już w trybie nadzoru lecz stanowi administracyjną procedurę zmierzającą do wyjaśnienia sprawy i podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. To zaś oznacza, iż postępowanie to powinno odpowiadać wymogom postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a.
Sąd I instancji wyjaśnił, że nie stwierdził przewlekłości postępowania ale pozostawanie przez organ w bezczynności nie mającej charakteru rażącego naruszenia prawa. Podał, że wszczęcie niniejszego postępowania miało miejsce w [...] 2013 r. Z wyjaśnień organu wynika, że dnia 8 [...] 2013 r. wystąpił on do Komendy Wojewódzkiej PSP we W. z prośbą o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kompletnych kopii projektów rozbudowy budynku zamieszkania zbiorowego Hotel "J.". Do dnia wniesienia przez skarżącego, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Komendant Główny PSP nie zakończył postępowania żadnym aktem administracyjnym, nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a., jak również nie informował skarżącego o opóźnieniu w załatwieniu sprawy, przyczynach tego opóźnienia, ani też nie informował o nowym terminie załatwienia sprawy, nie dopełniając wymogów z art. 36 k.p.a. Organ działał w błędnym przekonaniu, opartym na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że prowadzone przez niego postępowanie nie jest postępowaniem administracyjnym podlegającym regulacji k.p.a.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi co do istoty z uwagi na brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego
1) § 13 ust. 1 w związku z § 13 ust. 7a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz, U. Nr 121, poz. 1137, z późn. zm.) w wyniku nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, iż Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania nadzorczego czyli w trybie nadzoru nad rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, co do którego nie są stosowane wymogi procedury administracyjnej Kodeksu postępowania administracyjnego;
2) § 13 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137, z późn. zm.) w wyniku nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, iż powiadomienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzeniu nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy oznacza zakończenie stosowania postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie nadzoru nad rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych nie prowadzonego zgodnie z wymogami procedury administracyjnej Kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., a z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działalności Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz rezultatu tej kontroli, który wyraził się w ustaleniu, że organ pozostawał w bezczynności odnośnie do prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, poprzez które jej autor zmierzał do podważenia prawidłowości odnośnie do niezgodności z prawem działalności organu administracji publicznej, nie są usprawiedliwione.
W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że jakkolwiek faktem jest, że przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym stan bezczynności organów administracji polega, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wyznaczony jest zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, podmiotowy zaś, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania - na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej.
W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem (w terminie) decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Z tego punktu wiedzenia, istotnym kryterium oceny pozostawania/nie pozostawania przez organ w bezczynności, jest niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a także regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
W kontekście wyznaczonych przepisami art. 34 § 1 - 4 k.p.a. terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie przepisu § 5 art.
34. Z przepisu tego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Należy więc stwierdzić, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu, musi być zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego - na wniosek lub z urzędu - do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.
W świetle powyższego, w rozpatrywanej sprawie, której istota sprowadza się do kwestii oceny istnienia/nieistnienia stanu bezczynności Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w postępowaniu prowadzonym w sprawie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, podstawowe znaczenie miało więc ustalenie dotyczące istnienia, skorelowanego z treścią żądania skargi na bezczynność organu, prawnego obowiązku działania Komendanta Głównego PSP, polegającego na merytorycznym rozpoznaniu i załatwieniu sprawy, której przedmiot dotyczył nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w formie i terminie przewidzianymi przepisami obowiązującego prawa.
Prawidłowo operując w granicach rozpoznawanej sprawy i na podstawie jej akt, Sąd I instancji trafnie zidentyfikował żądanie zawarte w skardze R. J. na bezczynność Komendanta Głównego PSP oraz w prawidłowy sposób ustalił jego relacje do prawnego obowiązku działania organu administracji w sprawie, której przedmiot determinowały przepisy prawa, na podstawie których organ prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, i na podstawie których zobowiązany był tę sprawę załatwić.
Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jasno i wyraźnie wynika, że sporna w sprawie kwestia nie dotyczy ustaleń stanu faktycznego przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie wywołanej skargą na bezczynność organu, lecz wykładni i stosowania przepisów prawa, które stanowiły źródło i podstawę ustalenia przez Sąd I instancji istnienia po stronie Komendanta Głównego PSP prawnego obowiązku działania polegającego na merytorycznym rozpoznaniu i załatwieniu, we właściwej formie i terminie, sprawy w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Sąd I instancji w pełni zasadnie i słusznie uznał, że źródła i podstawy prawnego działania organu w przywołanej sprawie, zważywszy na jej przedmiot, poszukiwać należy w treści przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, a ściślej rzecz ujmując w przepisach § 13 i § 14 tego rozporządzenia.
Wykładnia tych przepisów, i to o charakterze nie pozbawionym waloru wiążącego w rozpatrywanej sprawie – o czym mowa będzie dalej – dokonana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 96/11, ze skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1886/10 w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie skierowania na powtórny egzamin. Uchylając zaskarżony wyrok, sąd kasacyjny wyjaśnił – a Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie pogląd ten podziela – że stosownie do § 14 ust. 1 rozporządzenia z 16 czerwca 2003 r., Komendant Główny PSP może udzielić rzeczoznawcy upomnienia lub skierować go na powtórny egzamin, o którym mowa w § 11 ust. 1, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5. Z § 14 ust. 1 i 3 wymienionego rozporządzenia wynika, że Komendant Główny PSP w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy m.in. dotyczących uzgadniania projektów budowlanych może udzielić upomnienia lub skierować rzeczoznawcę na ponowny egzamin, a w przypadkach określonych w pkt 1 i 2 ust. 3 tego przepisu, może odwołać rzeczoznawcę z pełnionej funkcji i unieważnić jego akt powołania w drodze decyzji.
Z regulacji zawartych w § 13 ust. 7a i ust. 8 oraz w § 14 ust. 1 - 3 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. wynika zatem, że postępowanie prowadzone w trybie § 14 tego rozporządzenia jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Takiego charakteru nie mają czynności podejmowane przez właściwe podmioty w oparciu o § 13 ust. 7a i 8 rozporządzenia. Czynności te są podejmowane w ramach postępowania wyjaśniającego i nawet gdy strona jest o nich informowana, to czynności te nie mogą być automatycznie utożsamiane z wszczęciem postępowania administracyjnego. Nie każde bowiem działania organów administracji stanowią czynności o charakterze administracyjnym, władczym.
W sytuacji więc – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyroku - gdy ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wyników czynności podjętych w postępowaniu wyjaśniającym, konieczne jest zaznaczenie, że czynności te podejmowane są w ramach władztwa administracyjnego. Podkreślił również, co jest nie mniej istotne, że ponieważ organ administracji publicznej może w postępowaniu administracyjnym jednostronnie kształtować prawa lub obowiązki jednostki, oczywistym jest, że podmiot, wobec którego wszczęto tego rodzaju postępowanie, ma prawo wiedzieć jakiemu reżimowi prawnemu poddane jest postępowanie, czy działanie organu podejmowane jest na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (nadzorczego), czy też cechuje je działanie w ramach władztwa administracyjnego.
W tym też kontekście przypomnienia wymaga, że konsekwencją przywołanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego było to, że związany - na podstawie art. 190 p.p.s.a. - dokonaną wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu tego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1691/12, uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego PSP w przedmiocie skierowania na powtórny egzamin oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 22 [...] 2010 r., wyjaśniając - w korespondencji do przywołanego poglądu prawnego NSA – w uzasadnieniu tego wyroku, że "Organ administracji rozpatrywał po prostu sprawę w innym trybie (nadzorczym) niż nakazywały to m.in. obowiązujące przepisy prawa materialnego; w myśl § 14 rozporządzenia, przeprowadzone w tym trybie postępowanie jest w istocie postępowaniem odrębnym, mającym charakter represyjny."
Uwzględniając powyższe, a w tym kontekście tę niesporną okoliczność, że przywołane powyżej orzeczenia wydane zostały w sprawie ze skargi na decyzję Komendanta Głównego PSP w przedmiocie skierowania na powtórny egzamin, która to decyzja, gdy chodzi o faktyczne podstawy jej wydania, stanowiła konsekwencję nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdzonych przy uzgadnianiu projektu budowlanego rozbudowy budynku Hotelu "J." we W., o których to nieprawidłowościach Komendant Główny PSP powiadomiony został przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, za oczywiste uznać należy, że strona skarżąca kasacyjnie tkwi w błędzie wywodząc, że po uchyleniu przez sąd administracyjny wymienionej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, prowadzi w sprawie wymienionych nieprawidłowości postępowanie wyjaśniające w trybie nadzorczym, a nie w trybie odrębnego postępowania administracyjnego, któremu jednak – wbrew jej twierdzeniom - podlega, a to dlatego, że trybowi temu podlegają sprawy, o których mowa w § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r., a więc tym samym i sprawa, w której organ wydał wymienione powyżej decyzje, których legalność została podważona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.
Zasadności stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, zmierzającej do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przeczą więc oczywiste fakty oraz ich (wiążąca) ocena prawa, która sformułowana została w przywołanych powyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W konsekwencji, za w pełni uzasadnione uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że w zakresie odnoszącym się do załatwienia sprawy w przedmiocie nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdzonych przy uzgadnianiu projektu budowlanego rozbudowy budynku Hotelu "J." we W., Komendant Główny PSP pozostawał w bezczynności, a to z tego powodu, że postępowanie prowadzone w wymienionej sprawie, nie jest już, ze względu na przedstawione powyżej okoliczności natury prawnej, postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym w trybie nadzoru, lecz odrębnym postępowaniem podlegającym wymogom ogólnego postępowania administracyjnego zobowiązującym organ do wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia w przewidzianej prawem formie i terminie.
Uwzględniając powyższe, w tym zwłaszcza pogląd prawny przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku w sprawie II GSK 969/11, nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji wadliwie ustalił, że Komendant Główny PSP pozostawał w bezczynności również w zakresie odnoszącym się do postępowania prowadzonego w sprawie nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdzonych przy uzgadnianiu projektu budowlanego pn. "Budowa hali magazynowej z budynkiem biurowo – socjalnym wraz z zagospodarowaniem terenu", która to sprawa również objęta została skargą na bezczynność organu.
W tym względzie przypomnienia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do tej okoliczności, która przyjęta została przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, że postępowanie dotyczące nieprawidłowości stwierdzonych przy uzgadnianiu wymienionego powyżej projektu budowlanego, zainicjowane zostało zawiadomieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 23 [...] 2013 r. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, czego strona skarżąca kasacyjnie zdaje się jednak nie uwzględniać, że z § 13 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. wprost i jednoznacznie wynika, że powiadomienie o którym mowa w tym przepisie, a z którym Komendant wojewódzki PSP występuje do Komendanta Głównego PSP, jest powiadomieniem o stwierdzeniu nieprawidłowości, co oznacza, że jego przedmiotem są nieprawidłowości już stwierdzone przez organ powiadamiający. Uwzględniając konsekwencje wynikające z § 13 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 203 r., w zakresie w jakim z przepisu tego wynika, że nadzór o którym w nim mowa Komendant Główny PSP sprawuje przy pomocy komendantów wojewódzkich PSP, co znajduje swoje szczegółowe rozwinięcie w ust. 2 i w ust. 3 tego przepisu, a ponadto uwzględniając logikę prowadzonego w trybie nadzoru postępowania wyjaśniającego w jego relacji do odrębnego od niego, (administracyjnego) postępowania prowadzonego w sprawach wymienionych w § 14 ust. 1 i ust. 3 przywołanego rozporządzenia, należy przyjąć, że nie bez powodu, konwencja językowa, którą na gruncie § 13 ust. 8 przywołanego rozporządzenia operuje prawodawca, odwołuje się do pojęcia "stwierdzenia nieprawidłowości".
Tylko takie mogą bowiem stanowić podstawę wszczęcia - w oparciu o wymienione powiadomienie - postępowania w sprawach, o których mowa w § 14 ust. 1 i ust. 3, które to postępowanie podlega wymogom i regułom ogólnego postępowania administracyjnego. W konsekwencji, za oczywiste uznać należy więc i to, że zgodnie z § 14 ust. 1 i ust. 3 przywołanego rozporządzenia, podstawą (ewentualnego) wszczęcia przez Komendanta Głównego PSP postępowania określonego tym przepisem, jest okoliczność "stwierdzenia nieprawidłowości", o których to nieprawidłowościach, stanowiących przedmiot ustaleń nadzorczego postępowania wyjaśniającego, Komendant Główny PSP powiadamiany jest – a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie - w trybie określonym § 13 ust. 8 rozporządzenia.
Za w pełni zasadne uznać należy więc stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie nadzoru przez komendantów wojewódzkich ulega zakończeniu z momentem powiadomienia Komendanta Głównego PSP o stwierdzonych w tym postępowaniu nieprawidłowościach w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę.
W związku z powyższym, brak więc było jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw, aby zarzuty skargi kasacyjnej można było uznać za zasadne. W żadnym stopniu nie podważają one bowiem prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że Komendant Główny PSP pozostawał w bezczynności w postępowaniu prowadzonym w sprawie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez R. J., jako rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Wyjaśnić należy również, że wbrew twierdzeniom i sugestiom zawartym w skardze kasacyjnej, istota postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w rozpatrywanej sprawie ze skargi na bezczynność organu, zwłaszcza zaś rezultat tego postępowania, nie wyrażają się w tym, aby podważać wynikające z przepisów obowiązującego prawa kompetencje Komendanta Głównego PSP w zakresie odnoszącym się do sprawowania nadzoru nad działalnością rzeczoznawców, lecz w tym, aby organ wykonywał przyznane mu kompetencje w sposób czyniący zadość obowiązkowi sprawnego prowadzenia postępowania i załatwiania należących do jego właściwości spraw bez zbędnej zwłoki, co z punktu widzenia interesu strony, z udziałem której postępowanie jest prowadzone, ma to znaczenie, że pełni funkcję gwarancyjną.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.