Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] marca 2011 r., określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
wnioskiem z dnia 5 stycznia 2011 r. skarżąca wystąpiła o przedłużenie zezwolenia, udzielonego decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres kolejnych 6 lat.
Dyrektor Izby Celnej w O. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem. Organ w oparciu o art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540; dalej u.g.h. lub ustawa o grach hazardowych) stwierdził, że w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Tym samym uznał, że w sprawie należało orzec o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.).
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w O. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2011 r., podzielając w całości wyrażone w nim stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględniając skargę, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, wskazał, że w świetle treści art. 129 ust. 1 u.g.h. i art. 138 ust. 1 u.g.h., wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w odniesieniu do zezwolenia wydanego na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, było uzasadnione.
Niemniej jednak, w ocenie Sądu, przed zastosowaniem tych regulacji i wydaniem postanowienia, konieczne było w pierwszej kolejności rozważenie dopuszczalności ich zastosowania, w związku z obowiązkiem notyfikacji aktów prawa krajowego zawierających przepisy techniczne, określonym w art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z dnia 21 lipca 1998 r. ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE).
Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone do czasu rozpoznania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE) wniosków WSA w Gdańsku o wydanie w trybie prejudycjalnym orzeczeń, co do wykładni art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W ocenie Sądu, ocena dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 138 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.h., wymaga uwzględnienia wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11.
Uwzględniając zalecenia TSUE zawarte w ww. wyroku Sąd stwierdził, że w przypadku automatów do gier o niskich wygranych sąd krajowy powinien dokonać ustaleń faktycznych, w jakim zakresie automaty do gry o niskich wygranych mogą być wykorzystane w przyszłości. Ustalenie, że przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE (ograniczone do zakresu innych wymagań), co oznaczałoby, że ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, może nastąpić po przeprowadzeniu ustaleń faktycznych, obejmujących m.in. porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących automatów do gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możliwości zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, także w kontekście zwiększania wygranych na automatach według nowych uregulowań. Ewentualne ustalenie, że omawiane regulacje miały charakter techniczny i wobec tego, że nie zostały notyfikowane Komisji, spowoduje, iż nie będzie można się powoływać na nie wobec jednostek.
Zdaniem Sądu gdyby zaistniała potrzeba dokonania ustaleń służących merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd zobligowany jest uchylić zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego do uzupełnienia, które organ ten powinien uzupełnić. Skoro prawa lub obowiązki jednostek są przedmiotem rozstrzygania przez organy administracji publicznej, to obowiązek zastosowania właściwych przepisów (oraz ich wykładni) należy w pierwszej kolejności do tych organów - tu: do Dyrektora Izby Celnej w O. rozpatrującego wniosek spółki o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Zdaniem Sądu, analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, iż organ dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. Nie dokonał bowiem oceny skutków tego uregulowania, a w konsekwencji nie można uznać, że wypowiedział się, jaki w istocie jest charakter tego przepisu (techniczny czy nietechniczny). Powyższe ma niewątpliwie istotne znaczenie dla wyniku sprawy, albowiem w razie ustalenia, że przepis ten ma charakter przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, należałoby stwierdzić, że podlegał obowiązkowi notyfikacji. W rezultacie, wobec wprowadzenia tego przepisu do polskiego porządku prawnego z pominięciem ustanowionego tą dyrektywą trybu notyfikacji projektu przepisów technicznych byłby nieskuteczny wobec skarżącej Spółki.
W konsekwencji Sąd uznał, że są to ustalenia mające istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych postanowień oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W podstawie prawnej wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
II
Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Celnej w O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 217 § 2 o.p. w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, poprzez wadliwe uznanie, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie dokonał oceny skutków uregulowania art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i w konsekwencji nie wypowiedział się jaki jest charakter tego przepisu (techniczny czy nietechniczny), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd samodzielnej oceny charakteru przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jako ewentualnie przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.120, art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 o.p. w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez wadliwe uznanie, iż organy celne nie dokonały ustaleń odnośnie charakteru przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakim konkretnie przepisom postępowania uchybiły organy, co pozbawiło organy informacji o przesłankach rozstrzygnięcia Sądu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten nakazuje uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że uchylając decyzje lub postanowienie w oparciu o wyżej wymieniony przepis obowiązkiem Sądu jest wskazanie przepisów postępowania, które zostały naruszone. Obowiązek ten wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., w którym to przepisie do obligatoryjnych podstaw uzasadnienia orzeczenia zaliczono wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wskazał przepisów postępowania, którym uchybił organ. Ta wadliwość uzasadnienia wyroku z przyczyn poniżej wskazanych mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej.
Podkreślenia najpierw wymaga, że w zażaleniu na postanowienie skarżąca spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów dyrektywy 98/34/WE. Do tego zarzutu odniósł się organ odwoławczy uznając, że ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych i "dlatego nie było obowiązku notyfikacji tego aktu" (część historyczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Oczywiście te rozważania organu nie odnoszą się, bo nie mogły się odnosić, do wywodów zawartych w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Niemniej jednak wynika z nich jednoznaczne stanowisko co do charakteru technicznego przepisu mającego w sprawie zastosowanie. Jest to zatem sytuacja odmienna od tych, w których organ w ogóle nie odniósł się do problemu "techniczności" przepisów, a to właśnie w takich sprawach Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przyjmował, że zarówno wyrok Sądu I instancji, jak i decyzje naruszają prawo materialne poprzez zaniechanie dokonania wykładni określonych przepisów ustawy o grach hazardowych w aspekcie regulacji zawartej w dyrektywie 98/34/WE.
Przypomnieć zatem należy, że w sprawach rozstrzyganych przez Naczelny Sąd Administracyjny po wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., prezentowane było stanowisko, że "wprawdzie w powołanym wyroku TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego, to pamiętać należy, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie TSUE, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy tym samym odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Kompetencje merytoryczne należą do organów administracji publicznej.
Do organów administracyjnych, rozstrzygających indywidualne sprawy administracyjne należy w tej sytuacji w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw. Sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Sądy administracyjne nie mogą zatem przejmować na siebie tych zadań, które należą do organów administracji publicznej". Konsekwentnie do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny działając w trybie określonym w art. 188 p.p.s.a. uchylał decyzje organów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 538/12, z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 1527/12; dostępne CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją taką jaka wystąpiła w sprawach wyżej przytoczonych, gdyż po pierwsze, organ zaprezentował pogląd co do technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, po wtóre Sąd uchylając wyrok oparł go na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Brak wskazania przepisów postępowania, którym organ uchybił pozwala jedynie na domniemanie, że w zaniechaniu dokonania określonych ustaleń Sąd I instancji upatruje wadliwość ocenianych postanowień. Wynika to ze wskazań co do dalszego postępowania, w których Sąd I instancji obliguje organ do poczynienia ustaleń "w zakresie, o którym mowa w punktach 35-39" wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Wskazania te korespondują z przyjęciem przez Sąd I instancji, że należy dokonać ustaleń faktycznych w jakim zakresie automaty do gry o niskich wygranych mogą być wykorzystane w przyszłości, i że ustalenia faktyczne powinny obejmować "porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących automatów do gier w porównaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możliwości zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych...".
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przyjęcie przez Sąd I instancji, że dokonanie oceny charakteru przepisu przejściowego ustawy o grach hazardowych wymaga przeprowadzenia określonego postępowania dowodowego jest błędne, a tym samym usprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Z uzasadnienia wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. wynika, że pozostawiona sądowi krajowemu ocena, czy przepisy przejściowe ustawy po grach hazardowych, określone przez Trybunał jako przepisy potencjalnie techniczne, są w istocie technicznymi, wymaga uprawdopodobnienia hipotezy, że te przepisy mogą mieć istotny wpływ na właściwości i obrót produktem (automatami do gry). Ocena ta ma mieć zatem charakter ogólny i abstrakcyjny, w tym sensie, że odnosić się ma do określonych przepisów ustawy w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej, indywidualnej sprawie i polegać na apriorycznym rozważeniu prawdopodobieństwa ich istotnego wpływu np. na obrót automatami do gry w skali ogólnorynkowej. Ocena technicznego charakteru przepisu ustawy nie może być relatywizowana do sytuacji faktycznej rozpatrywanej sprawy. Nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w indywidualnej sprawie administracyjnej.
Słusznie także zarzuca skarżący organ w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej "wadliwe uznanie", że organ nie wypowiedział się co do charakteru przepisu art. 138 ust.1 ustawy o grach hazardowych.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.