Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę H. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu na aplikację adwokacką.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
[...] września 2011 r. skarżąca przystąpiła do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką. Uchwałą z [...] września 2011 r. Komisja Egzaminacyjna, po sprawdzeniu testu kandydatki ustaliła, że uzyskała ona z egzaminu 99 punktów, co zgodnie z treścią art. 75i ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 146, poz. 1188; dalej: Prawo o adwokaturze), dało wynik negatywny.
W odwołaniu skarżąca podniosła, że negatywny wynik egzaminu spowodowany był nieuznaniem odpowiedzi na pytanie, zmienionej w ten sposób, że zmiana ta nie budziła wątpliwości, co do tego, która odpowiedź jest prawidłowa. Skarżąca wskazała, że był to błąd czysto techniczny, dokonany w wyniku machinalnego nanoszenia 150 odpowiedzi na kartę. Podniosła również, że podczas egzaminu zwróciła się z prośbą do Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej o wymianę karty na nową oraz odnotowanie zgłaszanego przez nią błędu i korekty odpowiedzi. Prośba ta nie została uwzględniona, a skarżąca została poinformowana, że gdyby znajdowała się wśród osób, które omyłkowo otrzymały zestaw z dwiema kartami odpowiedzi, mogłaby otrzymać nową kartę i wypełnić ją prawidłowo. W toku postępowania odwoławczego Minister Sprawiedliwości uzupełnił materiał dowodowy o wyjaśnienia Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej, co do okoliczności podniesionych w odwołaniu, z których wynika, że podczas egzaminu zdarzyły się przypadki zdających, którzy otrzymali dwie karty odpowiedzi, jednakże zostały one im odebrane i zabezpieczone przez Przewodniczącą, co ponadto opisano w protokole z przebiegu egzaminu wstępnego.
Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 75j ust. 3 Prawa o adwokaturze utrzymał w mocy uchwałę z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż egzamin, którego skarżąca była uczestniczką, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej oraz przeprowadzania egzaminu wstępnego (Dz. U. z 2009 r., Nr 91, poz. 748 ze zm.; dalej: rozporządzenia z 9 czerwca 2009 r.).
Ponadto organ ustalił, że z przebiegu egzaminu sporządzono protokół, który nie wskazuje, aby w trakcie egzaminu wystąpiły jakiekolwiek nieprawidłowości mogące mieć wpływ na jego wynik, a uchwała Komisji Egzaminacyjnej w sposób zgodny z przepisami ustaliła wynik egzaminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że postępowanie od strony formalnej prowadzone przez Komisję Egzaminacyjną było zgodne z obowiązującymi przepisami Prawa o adwokaturze. Odnosząc się do zarzutu skarżącej Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 11 rozporządzenia z dnia 9 czerwca 2009 r., wybór odpowiedzi polega na zakreśleniu na karcie odpowiedzi jednej z trzech propozycji odpowiedzi (A lub B lub C), a zmiana zakreślonej odpowiedzi jest niedozwolona (pkt 2). Jednocześnie wyłączną podstawę ustalenia wyniku kandydata stanowią odpowiedzi zakreślone na karcie odpowiedzi (§ 12 rozporządzenia z 9 czerwca 2009 r.). Odpowiednie pouczenia, oparte na tych przepisach, zostały zawarte w teście egzaminacyjnym. Zgodnie z pkt 6 tego pouczenia "niedozwolona jest zmiana zakreślonej odpowiedzi".
W ocenie Sądu oznacza to, że nie można czynić żadnych poprawek na karcie odpowiedzi, aby uniknąć dwuznaczności w zakreślaniu poprawnych odpowiedzi. Sąd wskazał również, że wszyscy zdający mieli podaną pełną informację o trybie i sposobie przeprowadzenia egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, w tym o zasadach ustalania jego wyniku oraz braku możliwości zmiany zakreślonej odpowiedzi.
W ocenie Sądu, prawidłowo ustalono negatywny wynik egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką skarżącej, nie przyznając punktu za poprawioną odpowiedź, bowiem bez względu na przyczynę omyłki, nie można było jej zaliczyć jako prawidłowej, gdyż na karcie odpowiedzi zaznaczyła ona znakiem "X" dwie odpowiedzi (pomimo prób "zamazania" jednej z nich), co czyniło niemożliwym przyznanie jej za nie punktu.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
II
H. S. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 3 § 1, art. 151 a contrario p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącej, gdy decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., polegającym na braku wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracyjny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło organ administracyjny do błędnego przyjęcia, że uchwała Komisji nie zawiera błędu w postaci oszacowania liczby zdobytych przez skarżącą punktów na 99, poprzez:
- – nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dokonanie niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że strona skarżąca uzyskała 99 punktów z egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką,
- – niepodjęcie jakichkolwiek dalszych działań, poza weryfikacją nieadekwatnego oświadczenia Przewodniczącej Komisji, zmierzających do ustalenia, w jakich okolicznościach skarżąca popełniła błąd w nanoszeniu odpowiedzi na kartę odpowiedzi oraz kwestii braku możliwości wymiany karty odpowiedzi na nową w celu wypełnienia jej w sposób bezbłędny,
- – nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy prowadzących do wniosku, że strona skarżąca, gdyby znajdowała się wśród osób, którym przez pomyłkę przysługiwały dwie karty odpowiedzi, mogłaby wymienić kartę na nową i wypełnić test prawidłowo, zgodnie z jej wiedzą, co skutkowałoby otrzymaniem 100 punktów z egzaminu wstępnego i przyjęciem w poczet aplikantów adwokackich,
- – dokonanie domniemania, że w świetle wyjaśnień Przewodniczącej Komisji, w których to Przewodnicząca nie ustosunkowała się do treści odwołania od Uchwały skarżącej, twierdzenia skarżącej są niewiarygodne, bez podania przyczyn odmówienia wiarygodności twierdzeń skarżącej;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.u.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i nieustosunkowanie się w wydanym uzasadnieniu wyroku do zarzutu skarżącej dotyczącego potencjalnej możliwości otrzymania przez inne osoby dodatkowej karty odpowiedzi, w związku z odrzuceniem tego zarzutu, w sytuacji, gdy skarżąca wskazywała, że gdyby znajdowała się wśród osób, którym przez pomyłkę przysługiwały dwie karty odpowiedzi, mogłaby wymienić kartę na nową i wypełnić test prawidłowo, zgodnie z jej wiedzą, co skutkowałoby otrzymaniem 100 punktów z egzaminu wstępnego i przyjęciem w poczet aplikantów adwokackich,
- 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przekroczeniem przez Ministra Sprawiedliwości granic delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 75e ust. 12 ustawy Prawo o adwokaturze, w związku z wydaniem przez Ministra sprawiedliwości Rozporządzenia w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej oraz przeprowadzania egzaminu wstępnego z dnia 9 czerwca 2009 r., którego dyspozycja przepisu § 11 ust. 2 nie zezwala na zmianę zakreślonej odpowiedzi, poprzez nieskorzystanie z możliwości odstąpienia w orzekaniu od zastosowania niekonstytucyjnego aktu podstawowego, co narusza przepisy art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP.
Naruszenia te miały, w ocenie skarżącej, istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych zarzutów wobec decyzji, dotyczącej ustalenia wyniku egzaminu, skutkowałoby zaliczeniem skarżącej jednego punktu w związku z udzieleniem przez nią prawidłowej odpowiedzi na pytanie nr [...] i w konsekwencji doprowadziłoby do pozytywnego określenia wyniku egzaminu skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła nadto, że zawarte w § 11 ust. 2 rozporządzenia z 9 czerwca 2009 r. rozwiązanie wykracza poza delegację ustawową i nie zmierza do realizacji celu egzaminu. W ocenie skarżącej § 11 ust. 2 rozporządzenia z 9 czerwca 2009 r. narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady legalizmu. Wskazała, że skutek w postaci negatywnego wyniku egzaminu jest nieproporcjonalny do rodzaju uchybienia, jakiego się dopuściła, bowiem znała prawidłową odpowiedź, lecz w wyniku omyłki pisarskiej błędnie zakreśliła ją na karcie odpowiedzi. Nieproporcjonalność rozwiązania zawartego w § 11 ust. 2 rozporządzenia związana jest także z brzmieniem art. 75 j ust. 4 Prawa o adwokaturze, w którym ustawodawca sam dopuszcza możliwość błędów rachunkowych lub inny oczywistych omyłek pisarskich ze strony komisji, zatem odmówienie kandydatowi prawa do poprawienia w czasie egzaminu dostrzeżonej omyłki jest nieproporcjonalne.
Zdaniem skarżącej Minister Sprawiedliwości naruszył przepis art. 7 Konstytucji RP konstruując przedmiotowy przepis rozporządzenia w sposób niezgodny z ramami, jakie wyznaczone mu zostały przez art. 75e ust. 12 Prawa o adwokaturze. Wadliwie skonstruowany przepis rozporządzenia uniemożliwił zaś skarżącej poprawienie dokonanej uprzednio odpowiedzi na karcie podczas egzaminu wstępnego i tym samym uniemożliwił jej zdanie egzaminu.
Nadto skarżąca zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył dyspozycję art. 32 Konstytucji RP, gdyż nie uznał za naruszenie zasady równości możliwości dokonywania poprawek na kartach odpowiedzi przez Komisję Egzaminacyjną, wobec braku takiej możliwości po stronie egzaminowanych.
Podnosząc te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 75 i ust. 1 Prawa o adwokaturze egzamin wstępny na aplikację adwokacką, polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, oraz z karty odpowiedzi. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi stanowiącej integralną część testu. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Stosownie do ust. 3 tego przepisu pozytywny wynik z egzaminu wstępnego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów.
W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że skarżąca nie uzyskała niezbędnego minimum do otrzymania pozytywnego wyniku egzaminu. Z treści pism składanych na etapie postępowania administracyjnego i sądowadministracyjnego wynika, że wadliwość uzyskanego wyniku, w ocenie skarżącej, nie polegała na wadliwości pytań testu egzaminacyjnego, czy błędzie w ocenie poprawności udzielonych odpowiedzi, lecz w nieuwzględnieniu naniesionych poprawek w odniesieniu do odpowiedzi udzielonych na pytanie testowe.
W stanie prawnym wiążącym w tej sprawie zakaz zmian zakreślonych odpowiedzi ustanawiał § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 czerwca 2009 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 75 e ust. 12 Prawa o adwokaturze, który w zakresie istotnym dla rozważanego problemu stanowił, że Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, określi w drodze rozporządzenia szczegółowy tryb i sposób przeprowadzenie egzaminu wstępnego, w szczególności: ·sposób działania komisji kwalifikacyjnej, sposób zorganizowania obsługi administracyjnej i technicznej komisji kwalifikacyjnej przez okręgowe rady adwokackie, w tym przekazywania środków, sprawowania nadzoru nad ich wydatkowaniem i rozliczania wydatków związanych z tą obsługą - uwzględniając konieczność prawidłowego, terminowego i efektywnego przeprowadzenia naboru na aplikację i przebiegu egzaminu wstępnego oraz zapewnienia zachowania bezstronności pracy komisji kwalifikacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte z zacytowanym przepisie wytyczne obejmujące prawidłowy przebieg egzaminu uprawniały właściwego ministra do wprowadzenia w rozdziale 3 rozporządzenia regulującym "Tryb i sposób przeprowadzenia egzaminu wstępnego" przepisu stanowiącego, że zmiana zakreślonej odpowiedzi jest niedozwolona. Nie powinno budzić także wątpliwości, że wprowadzenie takiego zakazu wynika pośrednio z zacytowanej już treści art. 75 i ust. 1 Prawa o adwokaturze w części stanowiącej, że kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi stanowiącej integralną część testu. Zakreślenie dwóch odpowiedzi nawet w sytuacji ewidentnej i skorygowanej omyłki stanowi naruszenie art. 75 i ust. 1 Prawa o adwokaturze.
Z przedstawionego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej o przekroczeniu ram delegacji ustawowej przez Ministra Sprawiedliwości przy określeniu zakazu, o którym stanowił § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 czerwca 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do przyjęcia, że omawiany zakaz narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Do naruszenia zasady proporcjonalności dochodzi w przypadku, gdy rozwiązanie przyjęte w przepisie narusza uprawnienia poszczególnych obywateli, zagwarantowane przez ustawy, w sposób nadmierny w stosunku do realizowanego przez niego celu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wprowadzenie zakazu dokonywania zmian na karcie odpowiedzi wyklucza możliwość ingerencji osób trzecich, które mogłyby w sposób nieuprawniony takich zmian dokonywać już po egzaminie, a tym samym wpłynąć na zmianę wyniku egzaminu.
Ponadto, z zacytowanych na wstępie przepisów Prawa o adwokaturze wynika, że dla uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu wstępnego wystarczającym jest udzielenie poprawnej odpowiedzi na 100 pytań ze 150 pytań testowych. Wyznaczony przez ustawodawcę na takim poziomie próg uznania pozytywnego wyniku egzaminu uprawnia do stwierdzenia, że wystarczająco uwzględnia on ewentualne błędne odpowiedzi będące nie następstwem niewiedzy tylko oczywistej pomyłki i nie sposób uznać w takiej sytuacji, że przyjęte rozwiązanie narusza zasadę proporcjonalności.
Nieuprawnione jest poszukiwanie nieproporcjonalności rozwiązania przyjętego w § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 czerwca 2009 r. w treści art. 75 j ust. 4 Prawa o adwokaturze. Przepis ten stanowi, że jeżeli w trakcie ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania od uchwały, o której mowa w ust. 1, zostanie stwierdzony błąd rachunkowy lub inna oczywista omyłka pisarska zawarta w uchwale komisji kwalifikacyjnej, Minister Sprawiedliwości uchyla uchwałę i przekazuje sprawę komisji kwalifikacyjnej do ponownego rozpoznania. Rację ma skarżąca, że w przepisie tym ustawodawca przewidział możliwość oczywistej pomyłki pisarskiej, czy też błędu rachunkowego w działaniu (uchwale) komisji kwalifikacyjnej. Jednakże nie można z tego domniemywać, że dopuścił taką możliwość również w stosunku do zdającego egzamin wstępny.
Nie można nadto stawiać znaku równości pomiędzy możliwością popełnienia błędu przez komisję powołaną do przeprowadzenia egzaminu i ustalenia jego wyniku, a możliwością popełnienia błędu przez uczestnika tego egzaminu.
Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie jedynie zauważa, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2013 r. regulacja zawarta w omawianym § 11 rozporządzenia z dnia 9 czerwca 200 9 r. została "przeniesiona" do Prawa o adwokaturze. W obecnie zatem obowiązującym stanie prawnym zakaz zmiany zakreślonej odpowiedzi wynika wprost z art. 75 i ust. 1 b Prawa o adwokaturze dodanego art. 2 pkt 6 b ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829).
Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn powyżej podanych nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej zmierzających do wykazania, że obowiązkiem Sądu I instancji było odstąpienie od stosowania § 11 ust. 2 omawianego rozporządzenia.
Z tych samych powodów nie podziela poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 2170/11.
Obowiązujący i wiążący, w ocenie składu orzekającego, zakaz dokonywania zmian zakreślonych odpowiedzi czyni bezprzedmiotowymi rozważania dotyczące ewentualnego odnotowania przez członka komisji, " że odpowiedź zakreślona (C) jest błędna, a za prawidłową odpowiedź skarżąca uznaje odpowiedź (B)", jak i obejmujące zaniechanie dokonania takich adnotacji przez przewodniczącą komisji.
Oprócz omówionych już kwestii, skarżąca wadliwości wyroku Sądu I instancji upatruje nadto w nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu
"dotyczącego możliwości otrzymania przez inne osoby dodatkowej karty odpowiedzi", a z tym zagadnieniem wiąże się także zarzut obejmujący naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. powiązany w skardze kasacyjnej z odpowiednimi przepisami p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dla skuteczności zarzutu obejmującego naruszenie przepisów postępowania koniecznym jest wskazanie potencjalnego wpływu na wynik sprawy, o którym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Skarżąca takiego wpływu nie wykazała. Nadto, co nader istotne, zarzuty te w istocie zmierzają do wykazania, że gdyby skarżąca znajdowała się w gronie osób, które z naruszeniem § 10 ust. 2 rozporządzenia z 9 czerwca 2009 r. otrzymały dwie karty odpowiedzi, to mogłaby nanieść na dodatkowym egzemplarzu odpowiedzi bez uprzednich oczywistych, w jej ocenie, błędów. Z zaprezentowanej argumentacji zdaje się wynikać, że w opisanej sytuacji, skarżąca uznałaby, że "przysługiwałyby" jej dwie karty odpowiedzi, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami regulującymi tryb i sposób przeprowadzenia egzaminu. Z tego też względu nie miało znaczenia dla wyniku sprawy, czy uzupełniające postępowania dowodowe przeprowadzone przez organ II instancji wyjaśniło w pełni kwestię poinformowania skarżącej przez Przewodniczącą komisji o możliwości uzyskania nowej karty, "gdyby znajdowała się wśród osób, które omyłkowo otrzymały zestaw z dwoma kartami".
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 2 pkt 2 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.