Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1716/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 kwietnia 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 318/12) oddalił skargę Młyn M. Sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach [...] lutego, [...], [...] i [...] marca 2011 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w R., działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 i 8 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm., dalej: ustawa o jakości handlowej) oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004 r. ze zm., dalej: rozporządzenie nr 882/2004), oraz na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nr [...] z [...] lutego 2012 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. podejmowali próbę przeprowadzenia kontroli u skarżącej. Do przeprowadzenia kontroli jednak nie doszło z uwagi na uniemożliwienie jej przeprowadzenia z przyczyn leżących po stronie skarżącej.

Przeprowadzenie kontroli w Młyn M. Sp. j. z siedzibą w M. okazało się konieczne w związku ze stwierdzeniem w trakcie kontroli u innego podmiotu – P. Spółka z o. o. - mąk o parametrach jakościowych niezgodnych z deklaracją ich producenta i wprowadzającego do obrotu. Ustalono, że wprowadzającym do obrotu, producentem i dostawcą kontrolowanych mąk była skarżąca.

Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w R. (dalej: WIJHARS) decyzją z [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 40a ust. 4 w związku z art. 40a ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 ustawy o jakości handlowej wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 20000 zł - za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...] lutego 2011 r. inspektorzy udali się do zakładu skarżącej w celu przeprowadzenia kontroli. Po przyjeździe zastali bramy wjazdowe na teren młyna zamknięte. Na placu znajdowały się samochody osobowe i dostawcze. Dozorca na pytanie o kierownika zakładu oświadczył, że A. D. (wspólnik i pełniący funkcję Prezesa) jest nieobecny i nie wiadomo kiedy wróci. Postępując zgodnie z sugestią, przybyłej do zakładu K. D. żony A. D. inspektorzy podjęli próbę nawiązaniu kontaktu telefonicznego, dzwoniąc pod wskazany przez nią numer. Po przedstawieniu się określeniu celu wizyty kontrolujący poprosili o przyjazd do siedziby spółki A. D., bądź osoby wyznaczonej do zastępowania. Wówczas A. D. oświadczył, że młyn jest w remoncie i nikt go nie zastępuje, a pracownicy są na urlopach. Inspektorzy poinformowali właściciela o ewentualnych konsekwencjach uniemożliwienia bądź utrudnienia kontroli. W odpowiedzi na powtórną prośbę o przybycie do zakładu A. D. odmówił przyjazdu i zasugerował, żeby inspektorzy skontaktowali się z nim telefonicznie [...] lutego 2011 r.

W trakcie próby przeprowadzenia kontroli, inspektorzy widzieli poruszających się po placu ludzi, przy rampie załadowczej młyna otwarty samochód dostawczy, a na rampie ułożone w sztaplach worki polipropylenowe, takie same, w jakie zapakowana była mąka wyprodukowana i dostarczona przez skarżącą do P. w R. W związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli inspektorzy sporządzili protokół (Protokół z dnia [...].02.2011 r. znak: [...]).

W terminie wskazanym przez A. D. tj. [...] lutego 2011 r., inspektorzy kilkakrotnie próbowali skontaktować się z nim telefonicznie, jednak bez powodzenia.

W dniu [...] marca 2011 r. inspektorzy udali się powtórnie do siedziby przedsiębiorstwa w celu przeprowadzenia kontroli. Po przyjeździe na miejsce inspektorzy stwierdzili, że bramy wjazdowe na plac młyna są zamknięte. Przed budynkiem młyna, na placu, zaparkowanych było kilka samochodów osobowych i dostawczych. W tym czasie na rampie załadowczej młyna inspektorzy zauważyli około 10 pełnych worków polipropylenowych, oraz również, pełne worki papierowe w ilości kilku sztuk, w których mogła znajdować się mąka. Kontrolujący przeprowadzili rozmowę z dozorcą oraz z K. D., którzy stwierdzili, że biuro jest zamknięte, obecnie przeprowadzany jest remont młyna i nie prowadzi się przemiału, a kierownik jednostki jest nieobecny. Wyjaśnili też, że samochody zaparkowane przed budynkiem biura należą do kierowców zatrudnionych w spółce. Inspektorzy podjęli próbę skontaktowania się A. D., dzwoniąc pod numer stacjonarny i pod numer telefonu komórkowego, która okazała się nieudana.

Wobec tego, że kontrolujący nie zostali wpuszczeni na teren młyna, przeprowadzili oni rozmowę telefoniczną z pracownikiem księgowym przebywającym w biurze przedsiębiorstwa K. G., która wystawiała faktury sprzedaży mąki dla P. K. G. oświadczyła, że nie udzieli żadnych informacji i nie podpisze żadnych dokumentów. Przebieg zdarzeń został utrwalony w protokole sporządzonym przez inspektorów (Protokół z [...].03.2011 r. znak: [...]).

Kolejną próbę przeprowadzenia kontroli inspektorzy podjęli [...] marca 2011 r. Po przybyciu na miejsce inspektorzy weszli do obiektu. Kontrolujący udali się do biura i przeprowadzili rozmowę z Z. S., która wystawiła i podpisała jedną z faktur sprzedaży mąki dostarczonej do P. w R. Potwierdziła ona, że A. D. jest nieobecny i nie może przyjechać do siedziby spółki, jak też nikogo nie upoważnił do zastępowania go podczas kontroli, gdyż jak twierdzi odpowiada osobiście za swoją firmę, a ponadto kontrolujący powinni poinformować go o planowanej kontroli.

Wobec powyższego Z. S. oświadczyła, że nie udzieli inspektorom żadnych informacji oraz nie może podpisać żadnych dokumentów związanych z kontrolą. W czasie pobytu inspektorów na terenie przedsiębiorstwa, na placach przed młynem oraz budynkiem biurowym były zaparkowane samochody osobowe. Po placach chodzili ludzie, jechały również dwa samochody ciężarowe z napisem: "Młyn M.". Wjeżdżały i wyjeżdżały samochody osobowe. Budynek młyna był otwarty, a po wejściu do młyna inspektorzy stwierdzili na pierwszej kondygnacji ułożone, po obu stronach w sztaplach, worki polipropylenowe oznakowane papierowymi etykietami. Sposób pakowania jak również etykiety wskazywały, że workach mogła znajdować się mąka.

Inspektorzy dążąc do przeprowadzenia kontroli zwrócili się o pomoc do Policji. Po przybyciu funkcjonariuszy, inspektorzy wraz z nimi udali się do bramy młyna, która została zamknięta. Policjanci wezwali dozorcę P. L. oraz Z. S., którzy oświadczyli, że "właściciel" A. D. jest nieobecny i nie upoważnił nikogo do jego zastępowania. Pracownicy młyna potwierdzili, że zakład w tym dniu jest zamknięty.

Kolejna nieudana próba przeprowadzenia kontroli została utrwalona w protokole oraz notatce urzędowej (Protokół z [...].03.2011 r., znak: [...], notatka urzędowa z [...].03.2011 r. sporządzona przez st. sierż. [...], PP T.).

W dniu [...] marca 2011 r. inspektorzy po raz kolejny udali się do Młyn M. Sp. j. z siedzibą w M. celem przeprowadzenia kontroli w zakresie jakości handlowej przetworów zbożowych. Po przybyciu na miejsce kontroli inspektorzy zastali otwarte bramy do budynku młyna, oraz do budynku, w którym znajdowały się warsztaty i biuro kadr. W tym dniu maszyny młyńskie pracowały (słychać było pracę silników elektrycznych napędzających maszyny młyńskie oraz widać było pracę tych maszyn). Inspektorzy zauważyli, że samochód ciężarowy z naczepą jest w trakcie załadunku mąki. W naczepie wypełnionej w około 75% znajdowała się mąka zapakowana do worków papierowych oraz worków z tworzywa sztucznego. Pracownicy obecni na placu i w budynku młyna udzielali sprzecznych informacji co do obecności właściciela i ostatecznie inspektorom nie udało się ustalić miejsca pobytu A. D. Następnie kontrolujący udali się do biura, gdzie przeprowadzili rozmowę z E. S., główną kadrową. Rozmówczyni odmówiła udzielenia inspektorom wyjaśnień, gdyż nie była do tego upoważniona i jej zdaniem nie posiadała stosownej wiedzy merytorycznej.

W tej sytuacji inspektorzy ponownie poprosili o pomoc Policję. Po przybyciu dwóch funkcjonariuszy Policji inspektorzy powtórnie udali się do bramy młyna, która została zamknięta. Portier C. K. oświadczył, że A. D. nie ma na terenie zakładu oraz, że nie upoważnił on nikogo do jego zastępowania. Inspektorzy przeprowadzili również rozmowę z kierowcą M. L., który oświadczył, że przemiał mąki odbywa się w porach nocnych. Natomiast E. S. odmówiła złożenia jakichkolwiek wyjaśnień. Inspektorzy skontaktowali się telefonicznie z A. D., który po przedstawieniu się inspektora oświadczył, że nie może z nimi rozmawiać, bo jest na spotkaniu i przerwał połączenie. Inspektorzy także w tym przypadku sporządzili protokół.

Wobec powyższego WIJHARS uznał, że w dniach prób podjęcia kontroli Młyn M. Sp. j. prowadziła działalność. Zakład funkcjonował i prowadzono czynności związane z działalnością gospodarczą (czynne biuro, warsztaty), natomiast nie było kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej do reprezentowania podmiotu w toku czynności kontrolnych. Pracownicy młyna, którzy mogliby udzielić stosownych wyjaśnień (pracownicy biurowi, księgowości) odmawiali udzielania ich. W przedsiębiorstwie byli obecni pracownicy, w tym osoby, które wystawiały faktury sprzedaży mąki do P. w R. Osoby te odmówiły jednak udzielania jakichkolwiek informacji związanych z kontrolą tłumacząc się zakazem ze strony kierownika jednostki – A. D.. W trakcie rozmów telefonicznych A. D. twierdził, że jednostka nie pracuje i nie prowadzi sprzedaży i produkcji mąki. Podobne informacje przekazali inspektorom pracownicy spółki. Organ pierwszej instancji nie dał wiary tym wyjaśnieniom, gdyż podczas kolejnych prób przeprowadzenia kontroli, inspektorzy stwierdzali obecność pracowników, partii wypakowanych przetworów zbożowych, samochodów przy rampie załadowczej młyna z załadowaną mąką oraz pracę samego młyna.

Prowadzenie działalności gospodarczej przez Młyn M. Sp. j. potwierdziła również kontrola przeprowadzona w Przedsiębiorstwie Produkcyjno –Handlowo - Usługowym "N.", D., ul. [...],[...]-[...] L. (Protokół kontroli nr [...] z [...].04.2011), podczas której kontrolujący pozyskali kserokopie faktur sprzedaży mąki wystawione przez skarżącą [...] stycznia 2011 r. (faktura VAT [...]) oraz [...] marca 2011 r. (faktura VAT [...]). WIJHARS zwrócił uwagę, że ostatnią fakturę wystawiono w dniu poprzedzającym kolejną próbę rozpoczęcia kontroli, tj. [...] marca 2011 r., kiedy według twierdzeń Z. S. obiekty są zamknięte). Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. poinformował organ pierwszej instancji, że spółka wpisana jest do rejestru zakładów, o którym mowa w art. 62 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

WIJHARS podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów przedsiębiorca miał obowiązek umożliwić kontrolę swego przedsiębiorstwa organowi Inspekcji, a na wypadek swojej nieobecności stworzyć warunki organizacyjne umożliwiające przeprowadzenie takiej kontroli. W ocenie organu całokształt zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na umyślne uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, a zgodnie z art. 40a ust 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej, kto uniemożliwia organowi Inspekcji lub organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzenie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzonych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wymierzając karę w wysokości stanowiącej sześciokrotność przeciętnego wynagrodzenia za umyślne uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, zastosował się do dyrektywy art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Wskazała, że powinna być wcześniej powiadomiona o zamiarze kontroli, a sama kontrola powinna się odbyć nie wcześniej niż po upływie 7 dni od zawiadomienia. Rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi dobrostanu zwierząt nie może stanowić podstawy kontroli mąki przeznaczonej do obrotu gospodarczego. Skarżąca wskazała, że produkuje towar, który nie jest przeznaczony do bezpośredniego spożywania przez konsumentów, lecz jest produktem pośrednim.

Tym samym próba kontroli została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa. Ponadto wspólnik A. D. nigdy nie odmawiał przyjazdu do siedziby spółki, zwracał natomiast uwagę, że jest niemożliwa jego obecność w dniu kontroli. Skarżącą wskazała, że gdyby A. D. został poinformowany o planowanej kontroli, to wówczas pojawiłby się w wyznaczonym terminie w siedzibie spółki, lub wskazałby osobę, która by go zastąpiła. Skarżąca wyjaśniła, że w dniach w których próbowano przeprowadzić kontrolę budynek młyna był w remoncie. Powodowało to duże natężenie ruchu na terenie przedsiębiorstwa, a zauważone przez inspektorów worki polipropylenowe stanowiły własność firm wykonujących remont i wbrew twierdzeniom nie znajdowała się w nich mąka, lecz piasek, cement i inne materiały budowlane. Skarżąca dołączyła do odwołania kserokopie faktur VAT za wykonane usługi remontowo - budowlane. W czasie remontu funkcjonowało przedsiębiorstwo transportowe, gdzie prowadzono naprawy taboru ciężarowego i tym samym obecność samochodów na terenie młyna nie świadczy o tym, że prowadzono produkcję mąki.

Podniosła, że inspektorzy podczas kolejnych prób przeprowadzenia kontroli nie informowali o tym wcześniej skarżącej, więc na terenie firmy nie było osoby, w obecności której można by było kontrolę przeprowadzić. Skarżąca podkreśliła, że w żaden sposób nie utrudniała kontroli, a inspektorzy pomimo możliwości przeprowadzenia kontroli w asyście policji, kontroli tej nie przeprowadzili.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: GIJHARS) decyzją z [...] grudnia 2011 r., działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 i 8, art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 1, art. 40a ust. 4 ustawy o jakości handlowej, art. 79a ust. 1 i ust. 9, art. 80 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm., dalej: u.s.d.g.), art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 24 ustawy o jakości handlowej GIJHARS, wojewódzcy inspektorzy oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji, realizując zadania określone w ustawie oraz w odrębnych przepisach, uprawnieni są do: wstępu do pomieszczeń lub do środków transportu kontrolowanych jednostek, żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli, żądania okazywania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, pobierania nieodpłatnie próbek do badań. Stosownie do art. 79 ust. 2 pkt 1 u.s.d.g., zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy: kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej.

W związku z powyższym, w przypadku wszczęcia urzędowej kontroli uzasadnione jest zastosowanie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, zgodnie z którym, kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których konieczne jest uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Organ nie miał więc obowiązku informowania o zamiarze wszczęcia kontroli ani uzgadniania dogodnego terminu kontroli z kontrolowanym.

GIJHARS podkreślił, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż uregulowania rozporządzenia nr 882/2004 nie dotyczą kontroli przedsiębiorstwa prowadzącego produkcję i sprzedaż mąki przeznaczonej na rzecz innych podmiotów gospodarczych, ponieważ stosownie do art. 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia, kontrole urzędowe przeprowadza się na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji pasz lub żywności oraz zwierząt i produktów zwierzęcych. Obejmują one kontrole przedsiębiorstw paszowych i żywnościowych, wykorzystania pasz i żywności, magazynowania pasz i żywności, wszelkich procesów, materiałów, substancji, działań lub czynności, łącznie z transportem stosowanym w odniesieniu do pasz lub żywności, oraz żywych zwierząt, wymagane do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu, że w dniach kontroli na terenie młyna przeprowadzany był remont wskazał, że z ustaleń inspektorów ujętych w protokołach kontroli wynika, że w dniach [...] lutego, [...],[...] i [...] marca 2011 r. skarżąca prowadziła działalność, bowiem inspektorzy stwierdzili: obecność pracowników na terenie zakładu, ruch samochodów ciężarowych, otwarty budynek młyna, partie wypakowanych przetworów zbożowych, samochody przy rampie młyna z załadowaną mąką pracę, samego młyna oraz faktury sprzedaży mąki wystawiane w dniu [...] marca 2011 r. Wobec powyższego twierdzenie przedsiębiorcy, że w dniach planowanych kontroli na terenie młyna przeprowadzany był remont, mija się z prawdą. Powyższe potwierdzają notatki urzędowe Policji sporządzone w dniach [...] i [...] marca 2011 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że inspektorzy kilkakrotnie podejmowali próbę przeprowadzenia kontroli w obecności pracowników skarżącej, jednak osoby te odmawiały udzielania wyjaśnień i podpisywania dokumentów. Kontrolujący kilkakrotnie nie zostali wpuszczeni na teren przedsiębiorstwa. Inspektorzy dwukrotnie podjęli próbę przeprowadzenia kontroli w asyście Policji, jednak i w tym przypadku nie mieli możliwości odebrania wyjaśnień od właściciela lub pracowników merytorycznych przedsiębiorstwa i nie zostali wpuszczeni na teren zakładu. GIJHARS stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów przedsiębiorca miał obowiązek umożliwić kontrolę przedsiębiorstwa organowi Inspekcji.

Zdaniem organu odwoławczego, czyn polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli, skutkujący niemożnością określenia jakości handlowej kontrolowanej partii mąk, cechował wysoki stopień szkodliwości. Na wysokość kary wpłynęły również, jak podniósł organ, inne czynniki (umyślne działanie kontrolowanego, znaczne wielkości obrotów).

Młyn M. Sp. j. wniosła skargę na powyższą decyzję

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż podstawa prawna w rozstrzygnięciu została wskazana w sposób jednoznaczny i jasny z wyczerpującym odwołaniem się do publikatorów, w których wskazane akty prawne zostały ogłoszone. Brak wskazania Dzienników Ustaw, w których kolejne zmiany aktów zostały ogłoszone i wskazanie jedynie skrótu "z poź. zm." nie może w żadnym razie skutkować przyjęciem, że podstawa prawna nie została dokładnie zindywidualizowana. Wystarczające w tym względzie w świetle powołanego przepisu jest odwołanie się do konkretnego przepisu zastosowanego aktu prawnego z pełnym wskazaniem jego tytułu, daty uchwalenia i publikatora, w którym został ogłoszony.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nietrafny okazał się zarzut braku oznaczenia skarżącej danymi wynikającymi z KRS, a zwłaszcza nr KRS, pozwalającymi na jej identyfikację. Sąd ponownie stwierdził, że decyzja winna zawierać oznaczenie strony w sposób niebudzący wątpliwości co do tego, kto jest jej adresatem, ale wskazanie w KRS nie jest w tym względzie konieczne.

Zdaniem Sądu, nie stanowiło uchybienia przyjęcie przez organ odwoławczy jako podstawy prawnej decyzji przepisów nie uwzględnionych w decyzji WIJHARS. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, ale podjęcie takiego rozstrzygnięcia nie wyklucza możliwości odwołania się również do innych niż wskazane przez organ pierwszej instancji przepisów prawa, o ile organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie uzna, że powyższe ustalenia faktyczne, w tym przypadku uznane za prawidłowe i stan sprawy uzasadnia odwołanie się do niewskazanych we wcześniejszej decyzji przepisów. Ponadto do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wymagane jest, by decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

WSA uznał, że organ odwoławczy zasadnie podzielił ustalenia faktyczne przywołane przez organ pierwszej instancji co do istotnych w sprawie okoliczności związanych z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli w skarżącej spółce. Stwierdził, że nie zaistniały okoliczności, które mogłyby podważyć trafność ustaleń faktycznych, z których wynika, że organy zasadnie uznały istnienie przesłanek do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za uniemożliwienie organowi kontroli w zakładzie spółki. Z tych powodów zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 i 7-9,11 k.p.a. były, zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie było potrzeby wcześniejszego powiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, bo tego rodzaju kontrola może być przeprowadzona bez uprzedzenia zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. Prezes A. D., do którego już [...] lutego 2011 r. inspektorzy się zwrócili z prośbą o umożliwienie kontroli pouczając o skutkach działań temu przeciwdziałających, obowiązany był do podjęcia wszelkich czynności, które umożliwiłyby przeprowadzenie kontroli we wskazanym zakresie.

Sąd ocenił jako niedopuszczalny przyjęty przez skarżącą sposób reakcji na wizyty inspektorów, zmuszający ich do podejmowania kolejnych prób przeprowadzenia kontroli i poszukiwania osób, które mogłyby w tej kontroli brać udział. Zdaniem WSA, tego rodzaju postawa strony nie może być w żadnym razie akceptowana. Sąd zauważył, że dowodem podejmowania kolejnych, bezskutecznych prób przeprowadzenia kontroli są protokoły z [...] lutego, [...],[...], i [...] marca 2011 r. co do których skarżąca wątpliwości i zarzutów nie podnosi.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że do organu i inspektorów nie należy poszukiwanie wspólników, którzy byliby skłonni umożliwić przeprowadzenie kontroli. Prezesem był A. D. i wystarczający był kontakt z nim jako wspólnikiem. Inną kwestią jest to, że mimo podejmowanych przez organ prób nawiązania kontaktu z A. D., cel nie został osiągnięty. Próby przeprowadzenia kontroli podejmowane przez inspektorów również nie odniosły zamierzonego skutku. W ocenie Sądu materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie przez organy trafne ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że to strona skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli.

Z tych powodów Sąd przyjął, że kara pieniężna została skarżącej wymierzona zasadnie. Organ wskazał w sposób pełny przesłanki, którymi kierował się ustalając wysokość wymierzonej kary z uwzględnieniem obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego tj. art. 40a ust. 1 pkt 1 i art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej.

M. Sp. j. wniosła skargę kasacyjna od wyroku z 13 kwietnia 2012 r. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

"a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy w zakresie, w jakim domagała się tego strona skarżąca formułując zarzuty, a w efekcie nierozważenie wszystkich zarzutów strony i niedokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) a wcześniej Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w żaden sposób nie odnieśli się do zarzutu skarżącego związanego z naruszeniem przepisów art. 40a ust. 1 ustawy o jakości – poprzez uznanie, że skarżący uniemożliwił organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych w sytuacji, gdy skarżący nie naruszył tejże normy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał przede wszystkim, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji ww. przepisu, ze względu na fakt, iż Inspektorzy nigdy nie próbowali przeprowadzić kontroli – w szczególności nigdy nie zażądali wejścia na teren zakładu, pomimo, że mieli do tego prawo.

Podstawową przesłanką do nałożenia kary w trybie ww. przepisu jest zdaniem skarżącego próba przeprowadzenia kontroli, która zostanie w jakikolwiek sposób zniweczona przez zobowiązany podmiot. Jak wskazano w skardze, w niniejszej sprawie nie doszło do ziszczenia tejże przesłania. Kontrolerzy bowiem kilkakrotnie pojawiali się na terenie zakładu - również w towarzystwie policji - nigdy jednakże nie zażądali wstępu na teren zakładu celem przeprowadzenia kontroli a jedynie pytali czy jest obecny wspólnik — A. D.. Również w trakcie rozmów z pracownikami nigdy nie doszło do sytuacji w której ci odmówiliby udziału w kontroli - nie chcieli wyłącznie podpisywać dokumentów których nie rozumieli. Nigdy jednakże w żaden sposób — co podkreślić należy ponownie — nie odmówili udziału w kontroli. Co równie istotne kontrolerzy kilkakrotnie wchodzili na teren zakładu, rozmawiali z pracownikami, widzieli co się dzieje na terenie młyna, jednakże nie podjęli żadnych czynności mających na celu przeprowadzenie kontroli lub choćby sprawdzenie swoich przypuszczeń (np. co do zawartości worków).

W związku z powyższym -na co wskazywał skarżący w skardze do WSA, doszło do naruszenia dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o jakości poprzez nieuzasadnione i bezprawne nałożenie kary administracyjnej. Był to zarzut najważniejszy w całej skardze — gdyż pozostałe miały w zasadzie charakter formalnoprawny. Co równie istotne WSA zauważył taki zarzut (vide s. 11 uzasadnienia) jednakże w żaden sposób się do niego nie odniósł. WSA wskazuje co prawda, że jego zdaniem doszło do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli — powołując się na wersję zdarzeń przedstawioną w decyzji - w żaden jednakże sposób nie odnosi się do zarzutu, zgodnie z którym nie mogło dojść do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli ze względu na fakt, że kontrolerzy nigdy nie podjęli próby jej przeprowadzenia. Powyższe z kolei zdaniem skarżącego stanowi naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż WSA w żaden sposób nie odniósł się do najważniejszego i kluczowego w niniejszej sprawie zarzutu skarżącego;

1. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie a w efekcie niewskazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. W szczególności WSA i nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia: dyspozycji art. 40a ust 1 ustawy, w sytuacji gdy skarżący w sposób wyraźny - klarowny zarzucał organowi II instancji bezprawne i nieuzasadnione zastosowanie ww. przepisu; zgodnie z zarzutami poczynionymi powyżej WSA w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutu skarżącego, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o uniemożliwieniu kontroli, ze względu na fakt, iż kontrolerzy nigdy nie podjęli próby jej przeprowadzenia;
2. c) art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1, 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 8 i art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji GIJHARS w sytuacji gdy została ona wydana z wyraźnym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności jego art.
3. 89. Skarżący wskazuje bowiem, iż od samego początku sporna była kwestia, czy skarżący rzeczywiście uniemożliwił Inspektorom dokonanie kontroli w sytuacji, gdy ci nigdy nie próbowali jej przeprowadzić, jak również czy nieobecność wspólnika A. D. jest dostateczną przesłanką do uznania, że uniemożliwiono dokonanie kontroli w sytuacji gdy na terenie zakładu znajdują się inni wspólnicy, pracownicy, a kontrolerom towarzyszy policja, przy której mają prawo dokonać kontroli - co więcej kontrolerzy znajdowali się na terenie zakładu, rozmawiali z pracownikami oraz mieli nieograniczony przez nikogo wstęp do wszystkich obiektów - jeśli takowe były zamknięte wystarczyłoby poproszenie odpowiedniego pracownika o ich otworzenie. Przeprowadzenie rozprawy z pewnością przyczyniłoby się do uzgodnienia wspólnego stanowiska w niniejszej sprawie, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż w trakcie rozprawy administracyjnej istniała możliwość przesłuchania świadków -zarówno kontrolerów, jak i pracowników skarżącego a także biorących udział w czynnościach funkcjonariuszy policji na okoliczność, czy kontrolerzy rzeczywiście podjęli jakiekolwiek działania mające na celu przeprowadzenie kontroli (a ta została im uniemożliwiona) czy też faktycznie kontrolerzy pojawili się kilkakrotnie przed zakładem i w zakładzie pytając o wspólnika A. D., jednakże nigdy nie podjęli próby przeprowadzenia kontroli. Powyższe ustalenie mogło skutkować uznaniem przez organ administracji racji strony;
4. d) art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:
5. - art. 7, 77, 80, k.p.a. prowadzące do dokonania przez organ II instancji – a następnie WSA - błędnych ustaleń faktycznych oraz nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący z własnej winy uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w spółce podczas gdy do powyższego nie doszło wyłącznie wskutek nieprawidłowego działania organu I instancji;
6. - art. 7-9 i 11 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie decyzji w sposób przekonywujący, niewyjaśnienie okoliczności sprawy, nieustosunkowanie się do żądań i twierdzeń stron, nieuwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli wskutek nałożenia na skarżącego kary pomimo możliwości przeprowadzenia kontroli jak i niewyjaśnienie w decyzji, dlaczego niemożność uczestnictwa w kontroli Pana A. D. winna być uznana za przyczynę jej nieprzeprowadzenia w sytuacji, gdy organ dysponował środkami prawnymi ku temu, jak również niewzięcia pod uwagę słusznego interesu strony, która nie powinna odpowiadać za nieprawidłowe działania organu pierwszej instancji, czego jednak WSA nie dopatrzył się w niniejszej sprawie, uznając, że decyzja została wydana zgodnie z prawem;
7. - art. 138 w związku z art. 140 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie procedury nieznanej prawu administracyjnemu, tj. utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przy jednoczesnej zmianie materialnoprawnej podstawy wymierzonej kary administracyjnej, tj. dodanie w decyzji organu II instancji przepisów art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 8 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, art. 79 ust. 1 i ust. 9, art. 80 ust. 3 i ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 3 ust. 2 rozporządzenia WE w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, które to przepisy nie zostały powołane w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji, a konieczność ich zastosowania w przedmiotowej sprawie ujawniła się dopiero wskutek odwołania skarżącego – z kolei WSA uznał taką praktykę za prawidłową i zgodną z prawem;
8. - art. 107 § 1 w związku z art. 140 K.P.A. poprzez uznanie przez WSA prawidłowości następujących wadliwych działań organu administracji:
9. - niewskazania dokładnej podstawy prawnej decyzji, tj. ograniczenie się do formułki "z późn. zm." podczas gdy organ winien dokładnie zindywidualizować podstawę prawną;
10. - niezindywidualizowania adresata poprzez wskazanie, iż decyzja została wydana wskutek odwołania wspólnika A. D., podczas gdy jego podpis wynikał wyłącznie z zasad reprezentacji spółki, będącej skarżącym w tej sprawie;
11. - braku oznaczenia skarżącego danymi wynikającymi z KRS-u, pozwalającymi na jego jednoznaczną identyfikację;
12. - art. 3 ust. 2 w związku z art. 1 rozporządzenia WE w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe nieuzasadnionego rozumowania organu administracji, że ten akt prawny znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie;
13. - art. 79 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe rozumowania organu, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy art. 3 ust. 2 rozporządzenia WE w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, a w efekcie niezastosowanie procedury zawiadamiania o zamiarze wszczęcia kontroli oraz nieprzesłanie skarżącemu odpowiedniej, prawem przepisanej treści, informacji o powyższym;
14. - art. 79a ust. 9 oraz 80 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nieuzasadnione uznanie, iż organ I instancji nie mógł przeprowadzić kontroli zgodnie z tym przepisem, w sytuacji gdy de facto nigdy nie próbował go zastosować;
15. - art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z 39 § 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez uznanie, iż skarżący winien w przedmiotowej sprawie wskazać osobę uprawnioną do jego reprezentowania w sytuacji gdy na terenie przedsiębiorstwa znajdowali się wspólnicy uprawnieni do prowadzenia spraw spółki, a niemożność ich udziału w kontroli była wyłącznie winą organu I instancji, który domagał się wyłącznie kontaktu z Panem A. D.;
16. - art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno spożywczych poprzez uznanie za prawidłowe zastosowania przesłanek naliczania kary, które winny zostać wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie.
17. 2. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
18. - art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w szczególności w uznaniu, że niniejszy przepis penalizuje fakt nieobecności wspólnika na terytorium zakładu, tudzież, że sam fakt pojawienia się inspektorów na terenie zakładu i nieprzeprowadzenie przez nich kontroli jest dostateczną przesłanką jego zastosowania, nawet w sytuacji, gdy ci nie podejmą żadnych działań mających na celu przeprowadzenie kontroli. W szczególności, zgodnie z wykładnią dokonaną i zastosowaną przez WSA podstawą nałożenia kary administracyjnej może być samo pojawienie się kontrolerów, pomimo faktu, że nie podjęli oni żadnych działań mających na celu przeprowadzenie kontroli. Zdaniem skarżącego niezbędną przesłanką do nałożenia kary administracyjnej jest co najmniej próba dokonania tejże kontroli. Pod pojęciem próby należy rozumieć nie tylko fizyczne pojawienie się kontrolerów na terenie zakładu – gdzie notabene kilkakrotnie byli (również wewnątrz) – lecz również co najmniej zażądanie umożliwienia im przeprowadzenia kontroli poprzez przedłożenie odpowiednich dokumentów bądź umożliwienia wstępu na teren zakładu pracy w obecności pracowników bądź funkcjonariuszy publicznych. W przedmiotowej sprawie WSA uznał jednak – zdaje się – że przesłania te nie muszą być spłonione. Niestety nie można mieć pewności co do wykładni przepisów dokonanej przez WSA gdyż – jak wspomniano powyżej – w uzasadnieniu WSA pominął zupełnie zarzuty skarżącego związane z ww. przesłankami.

W związku ze wskazanymi naruszeniami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

GIJHARS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a., oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu.

Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna.

W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca podniosła między innymi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1b petitum skargi kasacyjnej), art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 89 k.p.a. (pkt 1c petitum skargi kasacyjnej), art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 w związku z art. 140 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. (pkt 1d, tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej), art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. (pkt 1d, tiret czwarte petitum skargi kasacyjnej). Wymienione zarzuty nie zostały skonstruowane prawidłowo, gdyż w żadnym z nich skarżąca w ogóle nie wykazała wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności, że podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na ten wynik.

Jak już wspomniano wykazanie wspomnianego wpływu stanowi istotny element zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a jego brak powoduje, że podniesione uchybienie już tylko z tej przyczyny nie może być uznane za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku gdy Sąd pierwszej instancji dopuści się naruszenia przepisów postępowania to naruszenia te, o ile nie zostanie wykazane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie przynoszą oczekiwanego przez stronę rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1b petitum skargi kasacyjnej), art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 – 9 i art. 11 k.p.a. (pkt 1d, tiret drugie petitum skargi kasacyjnej), art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 w związku z art. 1 rozporządzenia nr 882/2004 (pkt 1d, tiret piąte petitum skargi kasacyjnej), art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.s.d.g. (pkt 1d, tiret szóste petitum skargi kasacyjnej), art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 3 u.s.d.g. w związku z art. 39 § 1 Kodeksu spółek handlowych (pkt 1d, tiret ósme petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej (pkt 1d, tiret dziewiąte petitum skargi kasacyjnej).

Podnosząc wymienione zarzuty skarżąca nie przedstawiła ich uzasadnienia. Analiza argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej prowadzi do stwierdzenia, że skarżąca nawet nie podjęła próby wykazania słuszności tych zarzutów. Odstąpienie od uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej sprawia, że nie spełniają one warunków wymienionych w art. 176 p.p.s.a., a tym samym nie jest możliwa ich merytoryczna ocena.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że istota sporu sprowadza się do kwestii zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji, że działania skarżącej uniemożliwiły przeprowadzenie kontroli przez inspektorów Wojewódzkiej Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w R. Skarżąca w tym zakresie zarzuca Sądowi, że z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną organy nie wykazały, by jej działanie wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego opisanego w powołanym przepisie. Z opisanym zarzutem powiązane są zarzuty naruszenia następujących przepisów: art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 79a ust. 9 oraz art. 80 ust. 5 u.s.d.g. oraz art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są trafne z następujących przyczyn:

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji stanowił art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej. W myśl powołanego przepisu "Kto uniemożliwia organowi Inspekcji lub organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej ‘przeciętnym wynagrodzeniem’".

Kontrola, która miała być przeprowadzona u skarżącej, mieściła się w określonym w art. 17 ust. 1 ustawy o jakości handlowej katalogu zadań Inspekcji. W ramach sprawowanego nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno – spożywczych Inspekcja przeprowadza kontrolę jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych w produkcji i obrocie (art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o jakości handlowej), a także kontrolę warunków składowania i transportu artykułów rolno – spożywczych (art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej). W badanej sprawie bezpośrednim impulsem do podjęcia czynności kontrolnych, stanowiły ustalenia kontroli przeprowadzonej w P. w R., dotyczące mąk, których parametry jakościowe były niezgodne z deklaracją ich producenta a jednocześnie wprowadzającego do obrotu, tj. skarżącej. Zakres zamierzonej kontroli odpowiadał więc wymienionym wcześniej zadaniom wykonywanym w ramach nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno – spożywczych.

Zgodnie z art. 24 ustawy o jakości handlowej Główny Inspektor, wojewódzcy inspektorzy oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji, realizując zadania określone w ustawie oraz w odrębnych przepisach, uprawnieni są do: 1) wstępu do pomieszczeń lub środków transportu kontrolowanych jednostek;

1. 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli;
2. 3) żądania okazywania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli;
3. 4) pobierania nieodpłatnych próbek do badań. Wymienionym uprawnieniom odpowiadają obowiązki kontrolowanej jednostki sprowadzające się do stworzenia warunków umożliwiających realizację tych uprawnień.

W związku z tym zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało ustalenie i ocena, czy w przyjętym przez organy i zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym sprawy skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli.

Mając na uwadze konsekwencje wynikające z uniemożliwienia przez kontrolowaną jednostkę przeprowadzenia kontroli stwierdzić należy, że każdorazowo, w okolicznościach konkretnej sprawy należy oceniać, czy jednostka ta w rzeczywistości skutecznie uniemożliwiła swym zachowaniem dokonanie kontroli. Tym samym, to organ Inspekcji, aby mógł zastosować sankcję przewidzianą w art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej, musi wykazać w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że dana jednostka uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli. Zaznaczyć trzeba, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli może odnieść się do wszelkiego rodzaju czynności kontrolnych.

Użyte w art. 40a ust. 1 pkt 1 sformułowanie "uniemożliwia" należy rozumieć jako "czyni coś niemożliwym, nie dającym się urzeczywistnić" (por. Popularny słownik języka polskiego, PWN 2003, s.1075). Uniemożliwienie w sposób skuteczny przeprowadzenia czynności kontrolnych musi być wynikiem zachowań jednostki kontrolowanej (osób upoważnionych do działania w jej imieniu), będących skutkiem działań zależnych wyłącznie od niej. W sytuacji gdy wykonanie pewnych czynności kontrolnych nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych, niezależnych od kontrolowanej jednostki, to jest brak podstaw do uznania, że skutecznie uniemożliwia ona przeprowadzenie kontroli. Przyczyny uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli muszą być odzwierciedlone w protokole kontroli.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu sprawy należy zauważyć, że działania skarżącej, które uniemożliwiły przeprowadzenie kontroli zostały prawidłowo ustalone i utrwalone w protokołach kontroli, co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu, który prowadziłby do skutecznego podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez WSA za podstawę zaskarżonego wyroku. Zarzucane przez skarżącą naruszenie art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. stanowi nieskuteczną próbę zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym na podstawie protokołów kontroli co do treści których skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń. Skarżąca wbrew poprawnym ustaleniom organów, utrzymuje, że do kontroli nie doszło wyłącznie na skutek nieprawidłowego działania organu pierwszej instancji, nie zaś w wyniku czynności podejmowanych przez samą skarżącą.

Stanowiska skarżącej nie sposób podzielić. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniami o wadliwym działaniu osób przeprowadzających kontrolę, które domagały się udziału w czynnościach A. D. i nie szukały kontaktu z innymi wspólnikami upoważnionymi do działania w imieniu spółki. Zauważyć bowiem należy, że już w trakcie pierwszego kontaktu z A. D., inspektorzy poinformowali go o zamiarze przeprowadzenia kontroli i wówczas, jak również w czasie następnych rozmów nie została wskazana przez niego inna osoba, która mogłaby zastępować A. D. podczas wykonywania czynności kontrolnych.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że nie można oczekiwać od pracowników Inspekcji upoważnionych do przeprowadzenia kontroli, że będą oni sami poszukiwać osoby mogącej brać w niej udział. Dodać należy, że pracownicy spółki kilkakrotnie informowali inspektorów, że A. D. jest nieobecny, że nie wyznaczył następcy bo osobiście odpowiada za swoją firmę. Pracownicy spółki nazywali A. D. właścicielem, co niewątpliwie wskazuje, że był on traktowany także przez współpracowników jako osoba odpowiedzialna za sprawy spółki. Znamienne przy tym jest to, że żadna z osób z którymi inspektorzy nawiązali kontakt nie informowała, że na terenie kontrolowanej jednostki znajdują się inni wspólnicy, którzy mogą brać udział w czynnościach kontrolnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że takie działania A. D. i pracowników spółki jak: podawanie nieprawdziwych informacji, że młyn jest w trakcie remontu, podczas gdy zakład funkcjonował – trwała produkcja, dostarczano towar odbiorcom, wystawiano faktury; niechęć do kontrolerów, unikanie kontaktów z nimi, odmowa współpracy, zamykanie wejścia na teren zakładu należy uznać za uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli. Jak już wspomniano podejmowanie czynności kontrolnych wymaga współpracy ze strony kontrolowanej jednostki polegającej między innymi na udostępnieniu pomieszczeń, dokumentów, złożeniu niezbędnych wyjaśnień. W istniejących w sprawie realiach skarżąca odmówiła współpracy z inspektorami, a tym samym uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli. Wbrew twierdzeniom skarżącej inspektorzy czterokrotnie podejmowali próby przeprowadzenia kontroli, lecz żadna z nich, z przyczyn leżących po stronie skarżącej, nie zakończyła się powodzeniem.

Sąd pierwszej instancji słusznie więc uznał, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, a w związku z tym kara pieniężna została nałożona zasadnie. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutu naruszenia przez organy art. 40a ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o jakości handlowej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest co prawda bardzo zwięzłe, jednak nie można zarzucić, że Sąd nie odniósł się do kluczowego, według skarżącej, zarzutu podniesionego w skardze tj. okoliczności, że kontrolerzy nigdy nie podjęli próby przeprowadzenia kontroli, a co za tym idzie skarżąca nie mogła uniemożliwić jej przeprowadzenia. Dodać należy, że siła przekonywania argumentacji, którą posłużył się Sąd nie ma znaczenia dla oceny trafności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej. Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się zarzucanego naruszenia, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku powołany przepis w ogóle nie był przez ten Sąd interpretowany. W szczególności WSA nie zajął przypisywanego mu w skardze kasacyjnej stanowiska, że "(...) niniejszy przepis penalizuje fakt nieobecności wspólnika na terytorium zakładu, tudzież, że sam fakt pojawienia się inspektorów na terenie zakładu i nieprzeprowadzenie przez nich kontroli jest dostateczną przesłanką jego zastosowania, nawet w sytuacji, gdy ci nie podejmą żadnych działań mających na celu przeprowadzenie kontroli. (...) podstawą nałożenia kary administracyjnej może być samo pojawienie się kontrolerów, pomimo faktu, że nie podjęli oni żadnych działań mających na celu przeprowadzenie kontroli." Przeciwnie, Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organów, że kontrolerzy podejmowali próby przeprowadzenia kontroli, lecz opisane wyżej działania skarżącej uczyniły ją niemożliwą. Sąd trafnie uznał, że w tak ustalonym stanie faktycznym organy prawidłowo zastosowały art. 40a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 5 ustawy o jakości handlowej.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).