Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2771/15, oddalił skargę [...] na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
W dniu 31 stycznia 2014 r. [...] złożyła do Regionalnej Instytucji Finansującej Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej: RIF) wniosek o dofinansowanie w ramach Działania 8.2 "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Wniosek dotyczył wdrożenia systemu B2B integrującego zarządzanie procesami w zakresie sprzedaży i gospodarki magazynowej.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. RIF poinformowała skarżącą, iż projekt nie uzyskał pozytywnej oceny w zakresie oceny merytorycznej obligatoryjnej. Wskazano, że projekt nie spełnił wszystkich obligatoryjnych kryteriów oceny merytorycznej, tj.: Kryterium nr 4 - Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu; Kryterium 6 Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia; Kryterium nr 8 Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/ rezultat) oraz Kryterium nr 9 Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania.
W powyższym piśmie RIF przytoczyła treść poszczególnych ocen dokonanych przez dwóch oceniających projekt ekspertów.
Od powyższej oceny Spółka wniosła protest do Ministra Administracji i Cyfryzacji, wnosząc o uchylenie dokonanej oceny projektu i ponowne jej przeprowadzenie. W obszernym uzasadnieniu dowodziła, że wniosek i biznes plan zostały sporządzone w sposób prawidłowy i projekt spełnia wszystkie wymogi określone w dokumentacji konkursowej.
Pismem z dnia [...] września 2014 r. Instytucja Pośrednicząca – Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej: IP) poinformował Spółkę, że protest nie został uwzględniony. Minister podtrzymał ocenę RIF co do trzech z czterech zakwestionowanych kryteriów, tj. kryterium nr 4, 6 i 8. Uznano natomiast, że projekt spełnia kryterium nr 9 tzn. jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania.
Co do kryterium nr 4 IP wskazała, że w pkt 8 Biznes Planu brak jest podstawowych informacji dotyczących wyceny kosztów. Wnioskodawca wskazał jedynie łączną cenę oprogramowania B2B, bez odniesienia do roboczogodzin niezbędnych do stworzenia oprogramowania czy stawki za roboczogodzinę. Nie można więc ocenić racjonalności wydatków oraz zweryfikować, czy nie zostały one przeszacowane. Podkreślono, że załączone do protestu oferty firmy [...] nie zostały załączone do wniosku o dofinansowanie, ani odpowiednio opisane w Biznes Planie. Według IP przedmiotem oceny konkursowej jest zawsze projekt przedstawiony we wniosku, zatem decydującą przy dokonywaniu ocen jest treść wniosku, a wszelkie jego merytoryczne modyfikacje, w szczególności po dacie zamknięcia konkursu, są niedopuszczalne, gdyż w istocie stanowiłyby przedłużenie terminu na składanie wniosku dla niektórych uczestników konkursu.
Odnosząc się do wydatków w kategorii TRW, dot. pozycji 4.5-4.10 oraz 4.12-4.18 Instytucja Pośrednicząca przychyliła się do oceny RIF, że wydatki te (m.in. zakup palet, pojemników plastikowych, wózków widłowych i paletowych, regałów, magazynowego systemu kompletacji inteligentnej) stanowią elementy wyposażenia magazynu i mają na celu doposażenie podstawowej działalności Wnioskodawcy. Zdaniem IP ww. wydatki nie są niezbędne do wdrożenia rozwiązania elektronicznego biznesu typu B2B.
Co do kryterium nr 6 wskazano, że w złożonej aplikacji nie zostało potwierdzone, że wskazane w Biznes Planie procesy biznesowe stanowią 21 samodzielnych usług. Z analizy projektu wynika, iż w pkt 13 Biznes Planu zostały wymienione procesy biznesowe, nie zaś samodzielne usługi.
Odnosząc się do zarzutu błędnego wyliczenia wartości bazowej wskaźnika Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej wskazano, że zgodnie z instrukcją wypełniania Biznes Planu w pkt 13 Wartość bazowa wskaźnika powinno odpowiadać średniej miesięcznej wartości zysków działalności operacyjnej Wnioskodawcy za okres kolejnych 12 miesięcy poprzedzających miesiąc planowanego rozpoczęcia realizacji projektu (rozpoczęcia realizacji etapu l). W pkt 13 Biznes Planu Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z założeniami dot. zysków w okresie bazowym za podstawę bazową przyjęto 12 miesięcy przed rozpoczęciem projektu tj. 7/2013 - 6/2014. Zysk z działalności operacyjnej za okres 7/2013 6/2014 (rachunek Zysków i Strat w Biznes Planie) wynosi wg bieżących założeń i bieżącej realizacji: 1.347,65 tys. zł. Stąd dzieląc tę pozycję przez 12 miesięcy uzyskuje się średniomiesięczny zysk z działalności operacyjnej w wysokości: 112,3 (tys. zł).
Komisja Konkursowa wskazała, że z danych w pkt 19 Biznes Planu wynika, iż średniomiesięczny zysk z działalności operacyjnej w okresie bazowym powinien wynosić 117.175,00 zł. Zdaniem IP na podstawie danych zawartych w pkt 19 Biznes Planu nie jest możliwe dokładne określenie, jaki zysk z działalności operacyjnej został osiągnięty w okresie 7/2013 - 6/2014, w ww. punkcie zawarte są bowiem dane dotyczące poszczególnych lat bez rozbicia na poszczególne miesiące czy kwartały. Zastosowana przez Komisję metodologia wyliczenia zysku z działalności operacyjnej dla okresu bazowego (wyliczenie średniego zysku miesięcznego dla roku 2013 i 2014 oraz pomnożenie wyników przez 6 miesięcy) nie obrazuje dokładnie, jaki zysk został faktycznie osiągnięty w okresie 7/2013 - 6/2014. Dlatego wartość zysku w pkt 13 Biznes Planu i pkt 17 wniosku o dofinansowanie może być nieco inna niż wartość wyliczona za pomocą ww. metodologii opartej na danych w pkt 19 Biznes Planu.
Jednak zdaniem IP, analizując dane zawarte w pkt 19 Biznes planu należy zauważyć, że w kolumnie Okres bieżący rok n w pkt F Zysk (strata) z działalności operacyjnej (C i D-E) wskazano wartość 69,3 tys. zł. Zgodnie z instrukcją wypełniania Biznes Planu Dane z okresu bieżącego roku n to dane za okres od początku bieżącego roku obrachunkowego do ostatniego dnia roboczego miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o dofinansowanie. Z powyższego wynika, że w przypadku ocenianego projektu w ww. kolumnie powinny zostać podane dane dot. okresu od stycznia do ostatniego dnia roboczego czerwca 2014 r. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że zgodnie z danymi w pkt 19 Biznes Planu zysk operacyjny w roku bazowym n-1 wyniósł jedynie 838,2 tys. zł, w najlepszym przypadku średniomiesięczny zysk operacyjny w okresie bazowym tj. 7/2013 -6/2014 mógł wynieść 75,63 tys. zł, a nie jak wskazał Wnioskodawca 112,3 tys. zł.
Za bezzasadny IP uznała zarzut, iż wartość docelowa przedmiotowego wskaźnika nie uwzględnia wpływu operacji księgowych związanych z otrzymaniem dotacji lub amortyzacji aktywów zakupionych w ramach projektu. Wskazała, iż zgodnie z instrukcją zawartą w Biznes Planie w wartości docelowej zysku z działalności operacyjnej nie należy uwzględniać wpływu operacji księgowych związanych z otrzymaniem dotacji lub amortyzacją aktywów zakupionych w ramach projektu (nie wyrażają one trwałych zmian w sposobie funkcjonowania przedsiębiorstwa, będących rezultatami projektu).
Co do kryterium nr 8 Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) IP stwierdziła, że dokonując wyliczenia współczynnika efektywności ekonomicznej E na podstawie wzoru: E= [36*∆/W]-1 otrzymujemy wartość ujemną, tj. -0,17. Zgodnie z instrukcja wypełniania wniosku dla wyników niniejszych od 0 przyjmujemy E-0. Tak więc w pkt 23 wniosku wskazano właściwą wartość ww. wskaźnika tj.
0. Podkreślono, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku Współczynnik efektywności ekonomicznej (E) stanowi podstawę do oceny kryterium merytorycznego "Projekt wykazuje wysoką efektywność ekonomiczną", tak więc jego wartość nie powinna mieć decydującego wpływu na negatywną ocenę omawianego kryterium merytorycznego. Zgodnie z wyliczeniami zaprezentowanymi w pkt 15 Biznes Planu szacowany czas zwrotu inwestycji od roku rozpoczęcia projektu wynosi 2 lata i 9,5 miesięcy. Dlatego też nie wiadomo na jakiej podstawie Komisja Konkursowa stwierdziła, że okres zwrotu wynosi powyżej 40 miesięcy. Jednak Instytucja Pośrednicząca podtrzymała negatywną ocenę w ramach tego kryterium podkreślając, że ocena w ramach tego kryterium jest ściśle związana z oceną w ramach kryterium nr 4 Dlatego też, niezależnie od wartości wskaźnika efektywności ekonomicznej (który rzeczywiście wynosi zero) oraz okresu zwrotu inwestycji, brak uzasadnienia i wyjaśnienia wydatków zakwestionowanych w ramach kryterium nr 4 powoduje, że nie ma możliwości uznania, iż środki będą wykorzystane w sposób efektywny, czyli w najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania RIF.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2771/15, oddalił skargę Spółki na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r.
Sąd I instancji na wstępie przypomniał, że przyczyną nieprzyznania skarżącej wnioskowanego dofinansowania było niespełnienie przez nią trzech kryteriów merytorycznych obligatoryjnych. W myśl § 7 ust.2 pkt 9 Regulaminu przeprowadzania konkursu ocena merytoryczna obligatoryjna jest dokonywana w systemie zero-jedynkowym, w przypadku negatywnej oceny – niespełnienia przynajmniej jednego z kryteriów wniosek podlega odrzuceniu.
Odnosząc się do Kryterium nr 4 Sąd I instancji wskazał, że w jego ramach sprawdzeniu podlega, czy przedstawione w projekcie wydatki są dostatecznie uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia realizacji danego projektu oraz adekwatne do jego zakresu i celu, np. czy są niezbędne do prawidłowej i efektywnej realizacji projektu oraz osiągnięcia założonych celów projektu. Zdaniem WSA nie mogą być uznane za kwalifikowalne wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku o dofinansowanie w sposób niedostatecznie konkretny i uniemożliwiający pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności. Wymagany stopień szczegółowości opisu poszczególnych wydatków został wskazany w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu oraz w wewnętrznych polach instrukcji Biznes Planu. Sprawdzeniu podlega metodologia oszacowania poszczególnych wydatków - czy wydatki nie zostały przeszacowane. Sprawdzenie projektu może prowadzić do zmniejszenia budżetu wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z powodu ich niekwalifikowalności (w tym przeszacowania).
Aby kryterium było spełnione, łączne zmniejszenie może wynosić nie więcej niż 10% wartości wydatków kwalifikowalnych w projekcie. Zmniejszenie może polegać na przesunięciu wydatków do zakresu niekwalifikowanego projektu lub na całkowitym usunięciu wydatków z projektu jako zbędnych. Modyfikacja ta nie może powodować niewykonalności projektu oraz zgodnie z zapisami instrukcji wypełniania Biznes Planu: "Poniżej należy uzasadnić konieczność poniesienia poszczególnych wydatków kwalifikowalnych w powiązaniu z celami projektu. Opis powinien dotyczyć wszystkich wydatków kwalifikowalnych wskazanych w Przebiegu rzeczowo-finansowym we wniosku o dofinansowanie".
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w Instrukcji wypełniania Biznes Planu (Pkt 8 Uzasadnienie dla poniesienia poszczególnych wydatków) znajdują się następujące uwagi: "(...)Należy odnieść się do poszczególnych wydatków, wskazując przeznaczenie danego zakupu i uzasadniając jego niezbędność dla projektu. Opis i uzasadnienie powinny odnosić się również do liczby i sposobu oszacowania wartości wydatku. Uzasadnienie odnoszące się do liczby i sposobu oszacowania wartości wydatków powinno być przedstawione możliwie szczegółowo i konkretnie. Brak informacji pozwalających na weryfikacje przedstawionego oszacowania skutkować będzie uznaniem wydatku za niekwalifikowany. Informacje powinny być przedstawione w sposób klarowny, nie budzący wątpliwości co do zakresu i celowości zaplanowanych działań oraz kwalifikowalności ponoszonych w projekcie wydatków".
Zdaniem WSA wydatki zostały zakwestionowane przez Komisję Konkursową całkowicie zasadnie. W sposób oczywisty wydatki w kategorii TRW w pozycjach 4.5 do 4.10 oraz 4.12 do 4.18 dotyczą doposażenia magazynów czyli podstawowej działalności wnioskodawcy, a nie mają bezpośredniego związku z wdrażanymi rozwiązaniami B2B. Palety, wózki widłowe, regały, pojemniki plastikowe są niezbędnym elementem wyposażenia magazynów, czy to posiadających możliwość zakupów wirtualnych czy też nie. Należy też zauważyć, że powyższy pogląd potwierdza uzasadnienie zakupu tych przedmiotów zawarte w Biznes Planie. Wnioskodawca wyjaśnia, że dzięki tym konkretnym przedmiotom łatwiej będzie można dokonywać czynności typowo magazynowych (umieszczanie towarów w magazynie, wydawanie towarów i transport do odbiorcy). W żaden sposób nie wynika z uzasadnienia zawartego w Biznes Planie, że któryś z zakwestionowanych przedmiotów jest elementem elektronicznego systemu B2B.
Sąd podzielił także pogląd Instytucji Pośredniczącej na temat zakwestionowanych wydatków w kategorii WNP. Uzasadnienie ich wysokości i konieczności poniesienia w sposób nie budzący wątpliwości nie odpowiada wyżej zacytowanym zapisom Instrukcji. Powołanie się na ofertę firmy zewnętrznej, bez jej dokładnego opisu, tego mankamentu nie eliminuje. Oferta ta została przez stronę przedstawiona dopiero na etapie protestu, a więc w momencie, gdy wszystkie uzupełnienia i zmiany wniosku są niedopuszczalne.
Odnosząc się do Kryterium nr 6 Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 dla działania 8.2 w ramach omawianego kryterium sprawdzeniu podlega prawidłowość informacji dotyczących wskaźników produktu i rezultatu, mając na uwadze specyfikę działań przewidzianych w ramach projektu oraz spójność wskaźników z całym projektem. Badaniu będzie podlegało, czy wskaźniki odpowiednio odzwierciedlają deklarowane efekty projektu oraz czy są możliwe do zmierzenia (na podstawie dany gromadzonych w tym celu przez Wnioskodawcę/Beneficjenta oraz danych ogólnodostępnych z jednoznacznie zidentyfikowanych, wiarygodnych źródeł).
Zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie w punkcie tym należy przedstawić skwantyfikowane (policzalne/mierzalne) cele projektu na poziomie produktu oraz rezultatu w oparciu o poniższe definicje i metodologię. Wszystkie wskaźniki realizacji celów projektu należy opisać i uzasadnić w części III Biznes Planu (odpowiednio u punktach 12 i 13). Należy zwrócić uwagę na spójność pomiędzy punktem 17 wniosku o dofinansowanie projektu, a informacjami podanymi w części III Biznes Planu.
Sąd I instancji podzielił pogląd RIF oraz Instytucji Pośredniczącej, że wskazane w pkt 13 Biznes planu procesy biznesowe nie stanowią samodzielnych usług, a są elementami składowymi usług. I tak np. rejestracja nowych odbiorców jest częścią składową, elementem w procesie zamawiania towaru.
W ocenie WSA za prawidłową należy uznać dokonaną przez Instytucję Pośredniczącą ocenę projektu w zakresie kryterium nr 8 - Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/ rezultat). Zgodnie z zapisami Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 sprawdzeniu podlega, "(...)czy poszczególne wydatki zostaną wykorzystane zgodnie z zasadami gospodarki finansowej opartej na zasadach bilansowych, w szczególności najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów". Sprawdzeniu podlega rentowność projektu w ramach analizy wskaźnikowej oraz części opisowych Biznes Planu: sprawdzamy oczekiwaną stopę zwrotu inwestycji, czy. kiedy i jak planowane nakłady na inwestycję zostaną zwrócone - czy wskazano, jakim sposobem: np. w drodze efektywniejszej współpracy z partnerami biznesowymi, oszczędności czasu, oszczędności nakładów, zmniejszenia strat na działalności oszczędności kosztów operacyjnych, kosztów magazynowania itd)".
Instytucja Pośrednicząca co do tego kryterium uznała część zarzutów strony do oceny dokonanej przez RIF (co do współczynnika efektywności ekonomicznej). Słusznie jednak stwierdziła, że kryterium to ma ścisły związek z kryterium nr 4 – taki, że zakwestionowanie wydatków w ramach kryterium nr 4 uniemożliwia stwierdzenie, że środki będą wykorzystane w sposób efektywny. Jest to według Sądu I instancji wniosek logiczny.
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone pismo jest należycie uzasadnione, wyjaśniono bardzo jasno i przejrzyście przyczyny dokonania negatywnej oceny w ramach omówionych wyżej trzech kryteriów merytorycznych obligatoryjnych. WSA nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że błędy i niedokładności we wniosku i biznes planie zostały wywołane przez niejasne zapisy Instrukcji wypełniania wniosku i biznes planu. Cytowane w uzasadnieniu obszerne fragmenty tych dokumentów wskazują, że strona nie zastosowała się do bardzo precyzyjnych zapisów tych dokumentów konkursowych.
Zdaniem Sądu I instancji niezasadny jest zarzut naruszenia § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu. Możliwość wezwania przez Komisję Konkursową do złożenia wyjaśnień nie może bowiem prowadzić do uzupełniania treści w ogóle nie przedstawionych we wniosku lub biznes planie lub do korygowania błędów strony. Takiego rozumienia tego zapisu nie dałoby się pogodzić z konkursowym charakterem ubiegania się o dofinansowanie i zasadą równego traktowania wszystkich uczestników.
Wobec stwierdzenia, że ocena merytoryczna wniosku została przeprowadzona prawidłowo, a stwierdzone uchybienie w terminie rozpoznania protestu nie ma wpływu na poprawność oceny, Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej u.z.p.p.r.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] wnosząc o jego uchylenie w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez brak sprawowania właściwej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nad działalnością administracji publicznej, poprzez brak wnikliwej analizy zarówno wniosku skarżącej jak i dalszych pism w sprawie w szczególności protestu, podczas gdy właściwa analiza treści dokumentacji konkursowej w korelacji z kryteriami oceny merytoryczno - obligatoryjnej prowadzi do wniosków, że skarżąca spełniła wszystkie wymagane w konkursie kryteria;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik, tj. art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r. oraz § 9 ust. 7 Procedury odwoławczej w ramach POIG oraz § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu konkursu poprzez:
- a) niezapewnienie rzetelnej, bezstronnej i obiektywnej oceny projektu oraz analizy protestu Spółki;
- b) nierozpatrzenie protestu w sposób wnikliwy i rzetelny, a w konsekwencji jego nieuwzględnienie, podczas gdy protest jako zasadny zasługiwał na uwzględnienie;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez wadliwą kontrolę działalności organu i rozpoznanie sprawy ograniczające się lakonicznej polemiki z argumentacją podniesioną w skardze, podczas gdy przepis ten zobowiązuje Sąd do rozstrzygnięcia sprawy, po wnikliwym zbadaniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych.
Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.
Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalały na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
W rozpoznawanej sprawie wywiedziono trzy zarzuty kasacyjne, są to zarzuty natury procesowej, pierwszy z nich powiązany jest z regulacjami ustrojowymi.
Zarzut ten wskazuje na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. Art. 1 § 1 p.u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z § 2 wynika natomiast, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 3 p.p.s.a. mówi o kompetencji sądów administracyjnych do orzekania w sprawach, w których przepisy ustawa szczególnych przewidują sądową kontrolę.
Podnieść przede wszystkim należy, że nie są to regulacje, które pozwalają na kontrolę dokonanej oceny projektu. Naruszenie prawa ze względu na dokonaną ocenę mogłoby mieć miejsce, gdyby sąd dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast fakt, że strona nie zgadza się z dokonaną oceną, nie stanowi o naruszeniu powołanych w tym zarzucie przepisów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowała się w tym zakresie jednolita linia orzecznicza, z której wynika, że artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por., np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11, LEX nr 1332295, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2861/12, LEX nr 1481928 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, LEX nr 1452122).
Powołany zarzut należało zatem uznać za niepozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
W drugim zarzucie wskazano na naruszenie art. 30b ust. 9 z.p.p.r. oraz § 9 ust. 7 Procedury odwoławczej, a także § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu konkursu, poprzez niezapewnienie rzetelnej bezstronnej i obiektywnej oceny projektu oraz analizy protestu skarżącej, nierozpatrzenie protestu w sposób wnikliwy i rzetelny w konsekwencji jego nieuwzględnienie, podczas, gdy protest jako zasadny zasługiwał na uwzględnienie.
W zakresie tego zarzutu przede wszystkim zauważyć należy, że art. 30b ust. 9 z.p.p.r. zawiera dwie jednostki redakcyjne pkt 1 i 2, w skardze kasacyjnej nie wskazano, który konkretnie z tych punktów został naruszony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się w tym zakresie jednoznaczna teza, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116).
Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, podobnie jak brak wywodu dotyczącego istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy, którego przy tym, jak i kolejnym zarzucie zabrakło uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Powołany § 9 ust. 7 Procedury odwoławczej oraz § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu konkursu stanowią regulacje procesowe i w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut na nich oparty winien wskazywać wywód dotyczący istotnego wpływu ich naruszenia na wynik sprawy.
W związku z postawionym zarzutem należy przywołać poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane na tle omawianego zagadnienia. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664).
Trzeci z zarzutów dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu przez sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdy sąd wykroczy poza granice sprawy, w której skarga zostałaby wniesiona, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a rzeczywiście zaistniały.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić generalnej podstawy zwalczania dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Jest on tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09, LEX nr 1079490 oraz wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12, LEX nr 1260068).
O wykroczeniu poza granice danej sprawy nie może świadczyć podnoszona przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną argumentacja, że Sąd I instancji przeprowadził wadliwą kontrolę działalności organu i rozpoznał sprawę ograniczając się do lakonicznej polemiki z argumentacją podniesioną w skardze.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postanowił w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.