Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 268/16, oddalił skargę P. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] stycznia 2015 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili czynności ukierunkowane na zwalczanie urządzania nielegalnych gier hazardowych w lokalu "W." w P., w którym działalność gospodarczą prowadzi A. S. Kontrola ujawniła urządzenie do gier Gold Rush bez numeru, stanowiące własność P. G. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Lublinie wymierzył P. G. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier hazardowych na ww. automacie poza kasynem gry.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skarżący w rozpoznawanej sprawie urządzał gry na automatach w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.; dalej jako: u.g.h.), nie posiadając koncesji na prowadzenie kasyna gry ani zezwolenia udzielonego przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Powyższe skutkowało powstaniem po jego stronie odpowiedzialności administracyjnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i nałożeniem sankcji w postaci kary pieniężnej.
Po rozpatrzeniu skargi P. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 268/16 oddalił ten środek prawny.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów kwestionujących prawidłowość przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i trafność oceny zgromadzonych dowodów.
W sprawie niniejszej nie było sporne, że skarżący nie legitymował się którymkolwiek z dokumentów legalizujących jego działania (art. 6 i 7 u.g.h.), a jednocześnie nie wykazał, że przed udostępnieniem urządzeń grającym zadośćuczynił obowiązkowi ich rejestracji stosownie do art. 23a u.g.h. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skontrolowany automat był automatem do gier w rozumieniu nowej ustawy o grach hazardowych.
W celu ustalenia charakteru gier urządzanych na wyżej wymienionym automacie, funkcjonariusze urzędu celnego przeprowadzili eksperyment, zarejestrowany przy pomocy urządzenia nagrywającego i szczegółowo opisany w protokole oględzin. W toku eksperymentu ustalono, że warunkiem uruchomienia gier dostępnych na urządzeniu jest zasilenie automatu kwotą pieniężną, gry mają charakter losowy, niezależny od zręczności grającego, zaś uzyskane w wyniku wygranej punkty można przeznaczyć na kontynuowanie. Ponadto organ I instancji włączył do akt sprawy opinię biegłego sądowego z zakresu informatyki przy Sądzie Okręgowym w Lublinie, wydaną w toku równolegle toczącego się postępowania karnoskarbowego. Biegły przy jej sporządzeniu korzystał z nagrania z przeprowadzonych przez funkcjonariuszy celnych gier kontrolnych na ww. urządzeniu. Sporządzona przez niego opinia jest jasna i jednoznaczna. Biegły stwierdził, że badany automat może być wykorzystywany do celów komercyjnych i spełnia kryteria gier na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 i ust. 4 u.g.h.
Warunkiem rozpoczęcia gry jest zasilenie automatu kwotą pieniężną, symbole zatrzymują się samoczynnie według losowego ustawienia, a zręczność grającego nie ma wpływu na przebieg gry. Wnioski zawarte w opinii są zbieżne z wynikami wcześniejszego eksperymentu przeprowadzonego przez funkcjonariuszy celnych. Zdaniem WSA, nie zachodziły podstawy do kwestionowania wartości dowodów. Zarówno dowód z eksperymentu, jak i opinia biegłego sądowego oraz wszystkie inne dowody, podlegają wszechstronnej, swobodnej ocenie organów celnych.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie zasadnie ustalono, że automat skarżącego jest urządzeniem wyczerpującym definicję gier na automatach w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych. Prawidłowe było również uznanie skarżącego za urządzającego gry na automatach.
Stosownie do przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., urządzający gry na automatach poza kasynem gry, podlega karze pieniężnej. W rozpoznawanej sprawie kara pieniężna wymierzona została na tej właśnie podstawie prawnej.
Sąd wskazał, że podstawowym zarzutem skarżącego był zarzut naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego oparty na twierdzeniu, że wprowadzenie w art. 14 ust. 1 u.g.h. zakazu urządzania gier na automatach poza kasynami gry nie może odnosić wobec niego żadnego skutku, ponieważ przepis ten nie został notyfikowany Komisji Europejskiej zgodnie z Dyrektywą nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37; dalej: dyrektywa nr 98/34/WE). W konsekwencji nie było – w ocenie skarżącego – podstaw do nałożenia na niego kary pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Sąd powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 stwierdził, że podmiot, który świadomie urządza gry na automatach bez uczynienia zadość jakimkolwiek warunkom określonym w ustawie o grach hazardowych (posiadanie koncesji, zezwolenia wydanego na podstawie przepisów obowiązujących wcześniej, rejestracji automatu), nie może powoływać się skutecznie na argument o technicznym charakterze art. 14 ust. 1 u.g.h. i braku skuteczności tego przepisu, a w konsekwencji na argument braku podstaw do zastosowania w tego rodzaju okolicznościach sankcji z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Sąd nie dopatrzył się również w rozpoznawanej sprawie sprzeczności przepisów ustawy o grach hazardowych z prawem Unii Europejskiej.
Sąd przyjął także, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że z uwagi na niedopuszczalność - w ocenie Strony - stosowania przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h., odmówić stosowania także przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 wskazując, iż jest nią związany.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. G., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 2 ust. 1 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię, co polegało na niezasadnym przyjęciu, iż Skarżący zajmował się działalnością polegającą na prowadzeniu "gier losowych", w sytuacji, kiedy brak jest podstaw do uznania działania urządzenia pod nazwą Gold Rush za urządzenie umożliwiające prowadzenie "gier losowych",
- 2. art. 2 ust. 3 u.g.h. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący prowadził "gry na automatach" w sytuacji, kiedy urządzenie pn. Gold Rush bez numeru nie stanowi urządzenia "mechanicznego, elektromechanicznego lub elektronicznego, w tym komputerowego, umożliwiającego uzyskiwanie wygranych pieniężnych lub rzeczowych, w których gra zawiera element losowości", co potwierdzają opinie o takich urządzeniach wydawane przez biegłych sądowych w bliźniaczych sprawach (vide: opinia w sprawie zakończonej postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 27.11.2014 r., sygn. akt II KK 55/14);
- 3. art. 2 ust. 4 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, iż Skarżący prowadził "gry na automatach", w których występowały "wygrane rzeczowe", w sytuacji, kiedy zabawa na urządzeniach Skarżącego obwarowana była technicznie ograniczeniem czasowym i brak było prostej możliwości "przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze", a także brak było prostej możliwości "rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze", co zostało zlekceważone przez organ I instancji,
- 4. art. 2 ust. 5 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na bezpodstawnym przyjęciu, iż Skarżący prowadził "gry na automatach", w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy, w sytuacji kiedy brak jest podstaw do uznania działania urządzenia pn. Gold Rush (bez numeru) za urządzenie umożliwiające prowadzenie "gier losowych",
- 5. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł w sytuacji, kiedy nie prowadził on działalności, którą ustawa o grach hazardowych określa jako "urządzanie gry na automatach poza kasynem gry", ani nie prowadził żadnej innej prawnie niedozwolonej działalności, zaś z uwagi na bezskuteczność technicznego przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. (art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE), wynikającą z braku notyfikacji przepisów u.g.h. Komisji Europejskiej, jak też niedopuszczalność stosowania art. 14 ust. 1 u.g.h., odpada podstawa stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., przewidującego karę pieniężną za naruszenie zakazu określonego w art. 14 ust. 1 u.g.h.
- II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z:
- a) art. 2 ust. 1, 4, 5 u.g.h.
- b) art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE,
- - poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i oddalenie skargi pomimo, "że zaskarżone orzeczenie winno zostać uchylone w całości";
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 77 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonych orzeczeń administracyjnych w sytuacji, kiedy zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, polegające m.in. na:
nieuwzględnieniu całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak też prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżącego, niewzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, pominięciu podstawowego dla sprawy faktu, iż skarżący nie prowadził działalności, którą u.g.h. określa jako "urządzanie gry na automatach poza kasynem gry", ani nie prowadził żadnej innej prawnie niedozwolonej działalności, zaś z uwagi na bezskuteczność technicznego przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. (art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE), wynikającą z braku notyfikacji przepisów u.g.h. Komisji Europejskiej, jak też niedopuszczalność stosowania art. 14 ust. 1 u.g.h., odpada podstawa stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., przewidującego karę pieniężną za naruszenie zakazu określonego w art. 14 ust. 1 u.g.h.; niedokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny, niezapewnienie skarżącemu możliwości pełnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, załatwienie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, niedokonywanie przez organ I instancji żadnych czynności sprawdzających.
Podnosząc te zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku zastosowania art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o jej oddalenie w całości i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny za w całości chybione uznaje zarzuty naruszenia prawa procesowego (nr II.1 i II.2).
Pierwszy z nich odwołuje się wprost do przepisów prawa materialnego, zatem jego "skuteczność" strona w całości uzależnia od uprzedniej skuteczności stawianych przez nią zarzutów materialnych (notabene również niezasadnych). Skarżący kasacyjnie kreuje więc relację, w której kwestionowane jest przez niego procesowe działanie WSA (wydanie orzeczenia oddalającego skargę), jednakże formułowany w tym kontekście zarzut procesowy pozostaje w relacji podrzędności do również zakwestionowanego naruszenia przepisów prawa materialnego. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż tak sformułowany zarzut nie może zostać uznany za prawidłowo podniesione uchybienie prawa procesowego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wadliwość procesowego działania WSA - w sposób jaki zdaje się prezentować to strona - polega bowiem na wydaniu orzeczenia oddalającego skargę, wskutek błędnej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, którego naruszenie uzasadniało - zdaniem strony - uwzględnienie skargi.
Należy w związku z tym wskazać, iż co do zasady stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia orzeczenia (i dalszego stosownego rozstrzygnięcia sprawy), bez potrzeby formułowania w skardze kasacyjnej dodatkowego zarzutu, kwestionującego zastosowanie przez sąd przepisu procesowego o oddaleniu skargi (art. 151 p.p.s.a.) a nie przepisu o jej uwzględnieniu (art. 145-150 p.p.s.a.).
Niezasadny jest także drugi z zarzutów procesowych. Z treści art. 8 u.g.h. wynika, iż do postępowań w sprawach określonych w ustawie o grach hazardowych, a zatem także tych w przedmiocie wymierzania kar za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, chyba że przepisy u.g.h. stanowią inaczej.
W niniejszej sprawie zarówno organy jak również WSA w Warszawie nie mogły zatem naruszyć wskazanych przez stronę w zarzucie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem ich nie stosowały.
Niemniej jednak, uchybienie w tym zakresie nie dyskwalifikuje a limine tego zarzutu środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, iż uwzględniając motywy oraz znaczenie uchwały pełnego składu tego Sądu z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), przy badaniu sensu wskazanego zarzutu wziął pod uwagę jego istotę, w szczególności zaś to, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie zarzuca strona (statuujące zasady i gwarancje procesowe oraz wymogi uzasadnienia decyzji) mają swoje odpowiedniki w przepisach Ordynacji podatkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż ani organy, ani WSA badający zgodność wydanych przez nie decyzji, nie naruszyły przepisów Ordynacji podatkowej określających gwarancje procesowe przysługujące stronie. Organy informowały stronę o podejmowanych czynnościach, zapewniając jej prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wskazały również, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej Skarżący został ukarany karą pieniężną. Nie ma więc w ocenie Sądu podstaw, by bez wdawania się w merytoryczny spór i bez przedstawienia dowodów na poparcie swoich twierdzeń, kwestionować prawidłowość działań organów, a przez to i działań podjętych przez WSA. Zdaniem Sądu Skarżący nie podjął skutecznych kroków, aby zakwestionować poczynione ustalenia np. co do hazardowego charakteru automatu. Gołosłownie twierdzi jedynie, iż automat miał charakter rozrywkowy, a jego używanie ograniczone było czasem. Nie przedstawia jednak z czego to czasowe ograniczenie wynika (z jakich funkcji automatu), i dlaczego nie dostrzegł tego biegły, sporządzający opinię na temat automatu.
Niezasadne w całości są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, które w istocie koncentrują się wokół kwestii charakteru spornego urządzenia, a ściślej niezasadnego traktowania go jako automatu hazardowego. Podstawowe znaczenie w tej kwestii mają jednak czynności przeprowadzone przez funkcjonariuszy celnych w dniu kontroli, jak również sporządzona przez biegłego sądowego opinia na temat automatu. To właśnie ta opinia wskazuje cechy, przez wzgląd na które zatrzymane urządzenie należy traktować jako automat do urządzania gier hazardowych. Biegły wskazał wyraźnie, a organy i WSA pogląd ten zaakceptowały, iż automat umożliwia odpłatne, a więc w celach komercyjnych, rozgrywanie gier, na które grający nie ma wpływu i w których uzyskuje wygrane rzeczowe umożliwiające przedłużenie gry. Automatem hazardowym jest bowiem nie tylko takie urządzenie, które umożliwia wygrane pieniężne, ale również takie, które zezwala na wygrane rzeczowe m.in. na możliwość przedłużenia gry.
Sąd zwraca przy tym uwagę, iż strona powołuje się w sprawie na to, iż automat ma ogranicznik czasowy, który powoduje, że gra niezależnie od wyniku zakończy się w danym momencie. Taka cecha automatu została podważona jednak w opinii biegłego, zaś strona nie zwalczyła skutecznie tego ustalenia (nie wskazała konkretnie, w jaki sposób funkcja ta jest realizowana - wedle stanu automatu z dnia zatrzymania przez organy).
W odniesieniu do zarzutu I.5 należy wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt
II GPS 1/16, rozstrzygającą zagadnienie prawne dotyczące możliwości samoistnego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., pomimo stwierdzonego technicznego charakteru art. 14 ust. 1 u.g.h. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje wywody prawne zawarte we wskazanej uchwale, przyjmując je jako własne.
Należy jedynie wskazać, iż nie jest tak, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pozostaje w tak ścisłym funkcjonalnym związku z technicznym przepisem art. 14 tej ustawy, który zawsze i bezwarunkowo - a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych - uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną, za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć jedynie w zakazie urządzania gier poza kasynem gry. Sens kary administracyjnej tkwi bowiem m.in. w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów ustanawianych przez ustawodawcę.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w przewidzianym do tego terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej.