Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1738/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015r., sygn. akt VI SAB/Wa 65/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] sp.j. z siedzibą w P., [B.] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P., [C.] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. oraz [D.] sp.j. z siedzibą w P. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej stwierdził, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku), umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie (pkt 2 wyroku) oraz zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

[A.] s.j., [B.] spółka z o.o. (po przekształceniu [B.] sp. z o.o. sp.k.), [C.] sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjna (po przekształceniu [C.] Spółka sp. z o.o. sp.k.), [D.] sp.j. - założyciele [E.] z siedzibą w P. wnieśli skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego (zwana dalej: KNF). W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżony organ działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn., cyt. dalej jako kpa) w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1149 z późn. zm.), powiadomił założycieli [E.] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 2 stycznia 2014r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w Grupach 8 i 9 Działu II zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 22 maja 2003r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2013r. poz. 950 z późn. zm.).

KNF stwierdziła, że plan działalności załączony do wniosku nie spełnia wymogów formalnych wynikających z art. 93 ust. 1 pkt 3 ust. 2 pkt 5 lit. e ustawy, gdyż założyciele nie wskazali źródeł finansowania środków w wysokości minimalnego kapitału gwarancyjnego, a także nie przedstawili wyliczenia środków własnych oraz marginesu wypłacalności i kapitału gwarancyjnego, a braki te nie zostały usunięte mimo wezwania organu. Skarżący zakwestionowali tę czynność powiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania podnosząc, że dokonana została z rażącym naruszeniem prawa i obszernie uzasadnili bezpodstawność żądania przez organu wskazania w planie działalności wnioskodawcy źródeł finansowania środków w wysokości minimalnego kapitału gwarancyjnego i marginesu wypłacalności.

Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że pierwotnie pozostawiając wniosek bez rozpoznania, kierowano się potrzebą zagwarantowania bezpieczeństwa i stabilności funkcjonowania zakładu ubezpieczeń, który miałby działać w oparciu o wydane zezwolenie. Po ponownej analizie stanu prawnego organ przyjął jednakże, że skoro ustawodawca zwalnia małe towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych z obowiązku wynikającego z art. 146 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to logiczne jest, że w toku rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia nie należy wymagać spełnienia wymogów w powyższym zakresie.

Wobec tego organ uznał pozostawienie wniosku skarżących bez rozpoznania za nieprawidłowe i tym samym uznał, że postępowanie zainicjowane tym wnioskiem nadal trwa i powinno zostać zakończone przez organ stosownym aktem administracyjnym. O powyższym stanowisku procesowym organu powiadomiono skarżących pismem z dnia 11 czerwca 2015r. Tym samym odpadł zasadniczy powód złożenia skargi na bezczynność organu.

Jednocześnie KNF zaznaczyła, że sprawy dotyczące wniosków o wydanie zezwoleń na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej z natury rzeczy mają charakter szczególnie skomplikowanych. W konsekwencji sprawy tego rodzaju nie mogą być z obiektywnych przyczyn załatwiane w standardowych terminach wyznaczonych przepisami procedury administracyjnej. KNF podniosła, że przedmiotowa sprawa jest skomplikowana, czego dowodem jest szereg czynności podejmowanych przez organ, w tym wielokrotne wezwania skarżących do przedłożenia określonych informacji lub wyjaśnień, a po ich otrzymaniu podejmowane przez organ działania analityczne. Organ zwrócił też uwagę, że wniosek skarżących był modyfikowany, co implikowało potrzebę przynajmniej częściowego rozpatrzenia go na nowo. W takiej sytuacji nie jest więc zasadne twierdzenie, iż organ pozostaje w bezczynności, a tym bardziej teza skarżących, że ta domniemana bezczynność ma status rażąco naruszającej prawo.

Zdaniem organu z zasady niewykonalne jest zawarte w skardze oczekiwanie załatwienia sprawy w terminie 14 dni. KNF wskazała, że po skorygowaniu uprzedniego wadliwego pozostawienia wniosku bez rozpoznania, przystąpiła do merytorycznej oceny wniosku, która trwa i zakończona zostanie tak szybko, jak to jest możliwe.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik KNF złożył odpis decyzji z dnia [...] listopada 2015r., którą rozstrzygnięto sprawę merytorycznie.

W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r. poz. 685), wprowadzający nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a., nie został wymieniony w art. 2 tej ustawy, co oznacza, że nowego brzmienia art. 149 p.p.s.a. nie stosuje się do postępowań sądowych już toczących się przed wejściem w życie ustawy. Ponieważ zatem skarga została wniesiona przed dniem 15 sierpnia 2015r., podstawę prawną do jej rozpoznania stanowi art. 149 p.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu.

Sąd wskazał również, że po wniesieniu skargi KNF wydała decyzję z dnia [...] listopada 2015r., którą rozpoznała merytorycznie wniosek skarżących. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania KNF do wydania decyzji oraz wyznaczenia terminu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

Nie oznacza to jednak, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości, gdyż pozbawiałoby to stronę możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c. za szkodę, której źródłem jest niewydanie decyzji, a także wypaczałoby sens zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, a także ustawy z dnia 25 marca 2011r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu zapoczątkowanym wnioskiem z dnia 16 grudnia 2013r., który wpłynął do organu 2 stycznia 2014r. o zezwolenie na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej, miała miejsce bezczynność organu i miała ona charakter rażący. Sąd wziął pod uwagę upływ czasu między złożeniem wniosku (2 stycznia 2014r.) a wydaniem decyzji (17 listopada 2015r.) oraz znaczne okresy przerw między kolejnymi czynnościami organu, które skłoniły go do stwierdzenia, że przynajmniej przez część tego czasu organ pozostawał bezczynny. Np. pierwsze wezwanie do usunięcia braków formalnych organ skierował do strony w dniu 11 lutego 2014r. po upływie ponad miesiąca od daty wniesienia wniosku w sprawie.

Ponadto organ trzykrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, terminy te były odległe – 6, 4 i 3 miesiące, żaden z tych terminów nie został przez Komisję Nadzoru Finansowego dotrzymany. Zdaniem Sądu I instancji, taki sposób procedowania organu stał w sprzeczności z wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Sąd I instancji wskazał też, że o rażącym charakterze bezczynności Komisji Nadzoru Finansowego świadczy przede wszystkim pozostawienie wniosku bez rozpoznania pismem z dnia 16 kwietnia 2015r. Sam organ w toku dalszego postępowania i w odpowiedzi na skargę uznał tę czynność za błędną i nie wywołującą skutków prawnych. Niemniej czynność ta mogła również doprowadzić do nieprawidłowego zakończenia postępowania w sprawie i w sposób oczywisty rażąco naruszała prawa strony do załatwienia sprawy w sposób zgodny z normami prawa (art. 7 k.p.a.), co zdaniem Sądu I instancji powoduje konieczność stwierdzenia, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 26 lutego 2016r. Komisja Nadzoru Finansowego wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie pkt 1 tego wyroku, domagając się jego uchylenia w tym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także – z ostrożności procesowej – rozpoznania sprawy na rozprawie. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt. dalej jako p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które nie spełnia wymaganych standardów z tego względu, że jest niepełne, nielogiczne, skrótowe, wewnętrznie niespójne i pobieżne w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz dokonanej subsumcji prawnej. W następstwie tych uchybień wyrok WSA nie poddaje się kontroli kasacyjnej co do rozumowania logicznego i jurydycznego, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku daje podstawę do stwierdzenia, że WSA nie rozważył dostatecznie prawnych okoliczności sprawy, a przez to nie wykonał zgodnie z regułami sztuki kontroli prawidłowości decyzji organu nadzoru;
2. 2. art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015r. (w związku z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. poz. 658), poprzez wadliwe ustalenie znaczenia instytucji bezczynności oraz przyjęcie, że w postępowaniu Komisji w sprawie administracyjnej z wniosku Założycieli [E.] miała miejsce bezczynność organu nadzoru;
3. 3. z ostrożności procesowej - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w postępowaniu Komisji w sprawie administracyjnej z wniosku Założycieli [E.] miała miejsce bezczynność organu nadzoru, którą charakteryzowało rażące naruszenie prawa.

Uzasadniając naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. zarzucono, że uzasadnienie dot. punktu 1 zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów, gdyż argumenty WSA mające uzasadniać bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa są sformułowane ex catedra, bez ich szczegółowego wyjaśnienia. Pozostają one niespójne z pozostałymi fragmentami uzasadnienia, odnoszą się do kwestii całkowicie irrelewantnych dla sprawy, jak również przywołują okoliczności, które w ogóle nie mogą być przez sąd administracyjny brane pod uwagę. Przywołana przez WSA okoliczność samego upływu czasu między złożeniem wniosku o wydaniem decyzji nie została rozwinięta, w związku z czym nie wiadomo, jakich konkretnie negatywnych aspektów dopatrzył się Sąd w okresie trwania postępowania administracyjnego.

Sąd nie wziął bowiem pod uwagę, że na czas trwania postępowania złożyły się w znaczącej mierze zachowania samej strony, która kilkukrotnie modyfikowała treść złożonego do KNF wniosku, wymuszając przynajmniej częściowe prowadzenie postępowania wyjaśniającego na nowo. Ponadto Sąd nie wykazał, jaki jest związek pomiędzy samym czasem trwania postępowania, a zjawiskiem bezczynności w przyjętym przez Sąd rozumieniu. W konsekwencji w uzasadnieniu brakuje argumentacji wskazującej z jakich przyczyn WSA uznał, że czas trwania postępowania skutkował konkluzją, iż miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła również, że Sąd I instancji nie wykazał żadnego związku pomiędzy zidentyfikowanymi okresami przerw między kolejnymi czynnościami organu nadzoru a domniemaną bezczynnością, a tym samym nie wiadomo, dlaczego owe przerwy skutkują kwalifikacją domniemanej bezczynności jako rażącej. Sąd zaniechał bowiem zbadania obszerności i stopnia skomplikowania dokumentów, jakie wpłynęły do organu nadzoru, a dopiero takie zbadanie pozwoliłoby na obiektywne stwierdzenie, czy w okresie pomiędzy wpływem wniosku a wezwaniem o uzupełnienie braków formalnych organ nadzoru pozostawał bezczynny, czy też czas ten był niezbędny do dokonania choćby wstępnej oceny kompletności i prawidłowości dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem. KNF zauważyła, że pierwsze wezwanie o uzupełnienie braków formalnych zostało wystosowane jeszcze przed upływem terminu załatwienia sprawy przewidzianego w kpa, a zatem nie można w tym zakresie dopatrywać się jakiejkolwiek bezczynności. Poza tym skarżąca kasacyjnie uważa, że ten argument WSA jest niespójny z przyjętą przez Sąd istotą instytucji bezczynności.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła też, że Sąd nie wskazał związku trzykrotnego wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy i odległości tych terminów z domniemaną bezczynnością oraz dlaczego z powołanych powodów została ona zakwalifikowana jako mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie KNF, uzasadnienie wyroku w tej części jest niepełne i pobieżne, gdyż Sąd całkowicie pominął okoliczności, dla jakich wyznaczano nowe terminy załatwienia sprawy oraz dlaczego były one w ten sposób wyznaczane. W szczególności Sąd nie konfrontuje tych okoliczności ze stopniem skomplikowania sprawy oraz zachowaniem samej strony, która kilkakrotnie modyfikowała wniosek, powodując wydłużenie postępowania dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest więc niezrozumiałe, gdyż nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania przyjętego przez Sąd.

Za całkowicie niezgodny ze standardami obowiązującymi przy sporządzaniu uzasadnień wyroków sądów administracyjnych skarżąca kasacyjnie uznała argument Sądu I instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wniosek został pozostawiony bez rozpoznania pismem z dnia 16 kwietnia 2015r. KNF wyjaśniła, że sama (jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność) uznała, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wywołuje skutków prawnych i przystąpiła do dalszego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Natomiast WSA, zamiast odnieść się do rzeczywistego stanu sprawy, sformułował argumentację opartą o możliwe projekcje przyszłości, co do których w momencie orzekania (a nawet w momencie wnoszenia skargi na bezczynność) było wiadomo, że się nie ziściły i nie ziszczą.

W ocenie organu jest całkowicie nieuprawnione wykazywanie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, za pomocą argumentów, które odwołują się nie do stwierdzonego rzeczywistego stanu sprawy, lecz do hipotez całkowicie w stanie sprawy nieuprawnionych. Nadto zaś w ocenie KNF ta część uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest niespójna z jego wcześniejszym fragmentem zawierającym wykładnię przepisów dotyczącą znaczenia instytucji bezczynności. Sąd odwołując się bowiem do załatwienia sprawy w sposób niezgodny z prawem, odchodzi od zagadnienia bezczynności uprzednio przez siebie zdefiniowanego i przechodzi na grunt merytoryczny, gdy tymczasem przedmiotem sprawy powinien być wyłącznie temporalny aspekt działań organu.

W konsekwencji uzasadnienie jest wewnętrznie niespójne, a WSA wyszedł poza granice zbioru cech definiujących bezczynność, które sam wcześniej wytyczył. Poza tym Sąd I instancji całkowicie zaniechał rozważenie przyczyn, z jakich doszło do pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz całkowicie pominął okoliczność, że organ nadzoru sam sanował skutki swojego działania w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W ocenie organu trudno uznać, że organ administracji, który szybko i samodzielnie koryguje swoją aktywność, popada w bezczynność mającą walor rażąco naruszającej prawo.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015r. w związku z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji wadliwie ustalił znaczenie instytucji bezczynności, a w konsekwencji dokonał wadliwej oceny, że bezczynność miała w tej sprawie miejsce. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że dla stwierdzenia bezczynności wystarczy ustalenie, że organ administracji sprawy nie załatwił, a upłynął termin wynikających z kpa albo wyznaczony w trybie art. 36 kpa.

W ocenie KNF takie rozumienie instytucji bezczynności prowadzi do wypaczenia jej znaczenia. Sąd I instancji ograniczył się bowiem jedynie do prostego ustalenia, czy pewien termin został przekroczony, natomiast pominął kluczową okoliczność, a mianowicie to, czy organ nadzoru przejawiał relewantną aktywność w toku postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie trudno twierdzić, że organ był bezczynny, to jest nie wydał aktu załatwiającego sprawę, skoro w określonych terminach wydanie takiego rozstrzygnięcia nie było możliwe, gdyż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności. Sprawa dotyczyła skomplikowanej materii, gdyż chodziło o dopuszczeniu nowego podmiotu do rynku usług ubezpieczeniowych poprzez wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej przez zakład ubezpieczeń. W przypadku tego rodzaju wniosku organ zobligowany jest do przeanalizowania obszernej dokumentacji, której złożenia wymaga ustawodawca.

Ponadto wniosek był dwukrotnie modyfikowany w zakresie wskazania osoby na stanowisko prezesa zarządu. Powyższe czynniki rzutowały bezsprzecznie na wydłużenie czasu procedowania wniosku, a nie zostały one uwzględnione przez Sąd jako okoliczności mające wpływ na sposób rozpatrywania sprawy przez organ.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podniosła, że sam czas trwania postępowania nie może automatycznie przesądzać o bezczynności organu, a tym bardziej w stopniu rażącym. Ocena czy doszło do bezczynności o charakterze rażącym nie powinna polegać tylko na prostym zestawieniu terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, a więc ustaleniu, czy w konkretnej sprawie upłynęły terminy ustawowe z art. 35 § 3 k.p.a., czy też dodatkowo wyznaczone na podstawie art. 36 k.p.a., ale powinna być warunkowana okolicznościami materialnoprawnymi sprawy oraz nie może abstrahować od jej charakteru, jak i specyfiki trybu jej załatwienia. Skarżąca kasacyjnie ponownie wskazała, że sprawa dotyczyła skomplikowanej materii i wymagała przeanalizowania obszernej dokumentacji, a w toku postępowania wniosek był zmieniany, co wymagało przeprowadzenia powtórnej kompleksowej jego analizy.

Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności, w szczególności nie pochylił się nad stopniem skomplikowania spraw takich jak ta, jak również nad złożonością konkretnej sprawy rozpatrywanej przez organ. Gdyby bowiem Sąd wziął pod uwagę te okoliczności, z całą pewnością nie poczyniłby konkluzji, że organ był bezczynny i to z rażącym naruszeniem prawa.

Za całkowicie niezrozumiałe i prawnie nieakceptowalne skarżąca kasacyjnie uznała zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, iż jedną z przyczyn kwalifikacji domniemanej bezczynności jako rażąco naruszającej prawo było trzykrotne wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem KNF te czynności były jedynie wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 36 kpa, a negatywnie o działalności organu nie może świadczyć to, że wykonywał on obowiązki ustawowe. Przykładem oczywistego naruszenia prawa wpływającego na wynik postępowania jest powołanie się przez WSA na fakt realizowania przez KNF obowiązku ustawowego wyznaczania nowego terminu.

W ocenie organu wadliwe jest również stwierdzenie WSA, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania świadczy o rażącym charakterze bezczynności. Sąd całkowicie pominął bowiem przyczyny, dla których doszło do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, podczas gdy w sprawie wyłoniły się istotne rozbieżności interpretacyjne dotyczące stosowania przepisów o małym towarzystwie ubezpieczeń (którego dotyczył wniosek) i początkowo wskutek oparcia się na wykładni ściśle literalnej organ stwierdził, że ze względu na niespełnienie wymogów formalnych wniosku, należy wniosek ten pozostawić bez rozpoznania. W toku analizy sprawy, organ doszedł jednak do przekonania, że przyjęta pierwotnie interpretacja prawa nie była prawidłowa.

W ocenie organu o ewentualnej doniosłości okoliczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania jako przyczynku do szczególnej kwalifikacji domniemanej bezczynności można mówić wówczas, gdyby samo pozostawienie bez rozpoznania odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast powyższe okoliczności wskazują, iż w przedmiotowej sprawie pozostawienia wniosku bez rozpoznania w ten sposób ocenić nie można.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [A.] s.j., [B.] spółka z o.o., [C.] sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjna, [D.] sp.j. - założyciele [E.] z siedzibą w P., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ich zdaniem Komisja Nadzoru Finansowego nie przestrzegała maksymalnych terminów ustawowych wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa, naruszyła zasadę praworządności, o której mowa w art. 6 K.p.a. i naruszyła przy prowadzeniu tego postępowania zasad, o których mowa w art. 8 i 12 § 1 kpa, nie dochowała należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się w rozsądnym terminie, przeprowadzała czynności pozbawione dla sprawy znaczenia, wykonywała czynności pozorne, w znacznych odstępach czasu, przedłużała zakończenie postępowania i nieustannie wyznaczała nowe terminy zakończenia sprawy bez konkretnego podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania, a tym samym uchylała się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Świadczy to nie tylko o oczywistym nieterminowym rozpatrzeniu sprawy, ale przede wszystkim o bezczynności oraz przewlekłości postępowania Komisji, mającej bez wątpienia charakter rażący. W ocenie założycieli [E.], uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż przedstawiono w nim bardzo szeroko stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Poza tym Sąd I instancji dostatecznie w sposób jasny i logiczny wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty w zakresie punktu 1 wyroku dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do oceny zasadności tych zarzutów należy stwierdzić, że podniesiony w punkcie II a skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego wyroku z powodu niepełnego, nielogicznego, skrótowego, wewnętrznie niespójnego oraz pobieżnego wyjaśnienia podstawy prawnej i dokonanej subsumpcji jest nieuzasadniony.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia stwierdzającego, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny prowadzonego w sprawie postępowania oraz podniesionych w skardze zarzutów.

Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, pełny, logiczny i wewnętrznie spójny dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że doszło do bezczynności organu oraz dlaczego uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji dlaczego skarga została uwzględniona. Niezasadny jest zatem zarzut, że wyrok WSA nie poddaje się kontroli kasacyjnej co do rozumowania logicznego i jurydycznego, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku. WSA rozważył dostatecznie prawne okoliczności sprawy, a przez to dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem postępowania organu. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie należy uznać, że argumenty powołane w uzasadnieniu wyroku odnoszą się do kwestii relewantnych dla sprawy, które powinny być przez sąd administracyjny brane pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność. Za takie uznać należy w szczególności argumenty dotyczące upływu czasu pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji, kilkukrotnego przedłużania przez organ postępowania i niedotrzymania żadnego z tych terminów oraz długiej przerwy pomiędzy złożeniem wniosku a pierwszym wezwaniem.

Nietrafny jest również podniesiony w punkcie II b skargi kasacyjnej zarzut wadliwego ustalenia przez Sąd znaczenia instytucji bezczynności oraz przyjęcia, że miała ona miejsce w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że dla stwierdzenia bezczynności wystarczy ustalenie, że organ administracji nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów albo w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 36 kpa. Nietrafnie zarzuca skarżący kasacyjnie, że takie rozumienie instytucji bezczynności prowadzi do wypaczenia jej znaczenia, gdyż nie uwzględnia okoliczności danej sprawy, jej specyfiki i czynności, które w toku postępowania podejmował organ. Stanowisko skarżącego kasacyjnie prowadzi do niedopuszczalnego zatarcia różnicy pomiędzy dwoma różnymi instytucjami związanymi z przewłoką organu, a mianowicie pomiędzy bezczynnością i przewlekłością postępowania.

Okoliczności, o których wspomina skarżący kasacyjnie organ, dotyczące specyfiki tego konkretnego postępowania, obszerności zgromadzonych w sprawie dokumentów, dokonywanych przez wnioskodawcę zmian we wniesionym wniosku, nie mogły zostać wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu, gdyż stanowią one elementy istotne dla oceny ewentualnej przewlekłości postępowania.

Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu wpływ na rozstrzygnięcie ma jedynie fakt uchybienia terminu, bez znaczenia natomiast pozostają przyczyny tego uchybienia. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd pominął kluczową okoliczność, a mianowicie to, czy organ nadzoru przejawiał relewantną aktywność w toku postępowania. Ta okoliczność nie mogła być przez Sąd wzięta pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność, pozostawała ona bowiem irrelewantna dla oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bez znaczenia dla ustalenia czy w sprawie doszło do bezczynności i czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa było w szczególności to, z jakiego powodu organ nie wydał aktu w terminie, a więc to, że sprawa dotyczyła skomplikowanej materii, gdyż chodziło o dopuszczenie nowego podmiotu do rynku usług ubezpieczeniowych poprzez wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej przez zakład ubezpieczeń i należało w maksymalnym stopniu zapewnić bezpieczeństwo tej działalności.

Sąd zasadnie również nie wziął pod uwagę faktu, że w tej sprawie organ był zobowiązany do przeanalizowania obszernej dokumentacji, której złożenia wymaga ustawodawca, a ponadto wniosek był dwukrotnie modyfikowany prze wnioskodawcę. Powyższe czynniki rzutowały bezsprzecznie na wydłużenie czasu procedowania wniosku, ale zasadnie nie zostały one uwzględnione przez Sąd przy ocenie, czy organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności.

Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że dla ustalenia czy organ dopuścił się bezczynności przesądzające było jedynie to, czy termin do jej rozpoznania został przekroczony. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie tej okoliczności przekroczenia terminu załatwienia sprawy w ogóle nie kwestionuje. Z akt sprawy wynika, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne wpłynął do organu w dniu 2 stycznia 2014r. Ustawodawca nie przewidział dla tego rodzaju postępowania o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej szczególnych zasad dotyczących terminu ich załatwiania, do których odsyła art. 35 § 4 kpa, a zatem znajdowała zastosowanie zasada ogólna przewidziana w art. 35 §1-3 kpa. Oznacza to, że przy założeniu, że sprawa wymagała postępowania wyjaśniającego i uznana została za szczególnie skomplikowaną, organ winien był ją załatwić w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, informując uprzednio stronę o jej szczególnie skomplikowanym charakterze (por. A. Wróbel w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2016, pkt 8 komentarza do art. 35).

Sprawa powinna była zatem zakończyć się najpóźniej w dniu 2 marca 2017r. Przed upływem tego terminu sprawa nie została zakończona, ani też organ nie poinformował strony o przedłużeniu terminu do jej rozpoznania. Następnie organ trzykrotnie przedłużał termin rozpoznania tej sprawy, informując o tym stronę (postanowienia z dnia 14 marca 2014r., z dnia 16 września 2014r. oraz z dnia 15 stycznia 2015r.). Nawet jednak pomimo tego trzykrotnego przedłużania terminu, organ go nie dotrzymał. Ostatnie przedłużenie terminu rozpoznania sprawy postanowieniem z dnia 15 stycznia 2015r. wskazywało 3-miesięczny termin, który upłynął w kwietniu 2015r. Decyzja zaś rozstrzygająca tę sprawę co do istoty została przez organ wydana dopiero w dniu [...] listopada 2015r.

Należy zatem uznać, że ten stan faktyczny w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości uprawniał Sąd I instancji do przyjęcia, że organ dopuścił się bezczynności. Organ nie wydał decyzji w sprawie w terminie przewidzianym dla jej załatwienia, powstał zatem stan bezczynności organu. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwej oceny przez Sąd, że w tej sprawie doszło do bezczynności organu, uznać więc należy za nieuzasadnione.

Niejasny jest sformułowany w punkcie II c skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Formułując zarzut w ten sposób, skarżący kasacyjnie organ odwołuje się bowiem do przepisu, który nie był przez Sąd I instancji stosowany. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że Sąd w tej sprawie stosował przepis art. 149 §1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc przed dniem 15 sierpnia 2015r. Tego nie kwestionuje skarżący kasacyjnie organ, a równocześnie zarzuca Sądowi naruszenie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. przepisu, który wszedł w życie dopiero po nowelizacji, wcześniej bowiem przepis ten nie miał wyodrębnionych punktów. Sama konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej jest zatem niejasna. Mając jednak na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zidentyfikował ten zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji - wykonując zalecenia wynikające z uzasadnienia uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 - jako zarzut polegający na niezasadnym stwierdzeniu przez Sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nawiązuje bowiem do tego skarżący kasacyjnie zarówno w uzasadnieniu do punktu II c jak i do punktu II b skargi kasacyjnej.

Tak zidentyfikowany zarzut nie jest uzasadniony. Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że sam czas trwania postępowania może automatycznie przesądzać o bezczynności organu oraz o jej rażącym charakterze. Zasadnie zatem Sąd oceniając, czy bezczynność organu miała w tej sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zestawił datę rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, a więc wziął pod uwagę faktyczny czas trwania tego postępowania. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że samo zestawienie tych dat ze sobą prowadzi do wniosku o rażącym naruszeniu prawa. Samo bowiem zestawienie tych dat dowodzi, że przekroczenie terminu na załatwienie sprawy było w tej sprawie bardzo duże, co uzasadnia tezę o rażącym naruszeniu prawa.

Prawidłowo także Sąd uzasadniając tezę o rażącym naruszeniu prawa odwołał się zarówno do zestawienia dat wszczęcia postępowania i jego zakończenia, jak również do wskazania, że organ trzykrotnie to postępowanie przedłużał i to o bardzo długi czas w porównaniu w czasem przewidzianym dla tego rodzaju postępowania przez ustawodawcę.

Całkowicie nieprawidłowa jest argumentacja organu, że trzykrotne wyznaczanie przez niego nowego terminu załatwienia sprawy było realizacją przez organ jego ustawowego obowiązku i nie można z tego powodu czynić mu zarzutu naruszenia prawa. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu jest załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Jedynie we wskazanych w ustawie przypadkach organ może przedłużyć termin rozpoznania sprawy, dopełniając przy tym wymogów przewidzianych w art. 36 § 1 kpa. Jest to dopuszczony przez ustawę wyjątek od obowiązku załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w ustawie i z tego uprawnienia organ może skorzystać tylko w uzasadnionych przypadkach.

Nie można jednak utożsamiać przyznanego na rzecz organu przez ustawodawcę uprawnienia do przedłużenia terminu z wiążącym się z nim obowiązkiem dopełnienia przez organ wymogów formalnych zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Błędne jest rozumowanie organu, że miał on w tej sprawie obowiązek wydawania kolejnych postanowień o przedłużeniu postępowania. Przeciwnie, należy podkreślić, że organ miał obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy. Skoro zaś tego obowiązku nie dopełnił, prawo pozwalało mu na przedłużenie postępowania, o ile to przedłużenie było uzasadnione i o ile zachował w tym zakresie wymagane wymogi formalne. Było to zatem uprawnienie organu, z którego wolno mu było korzystać, ale tylko w uzasadnionych przypadkach.

Zasadnie zatem Sąd I instancji dokonał oceny trzykrotnego przedłużania przez organ postępowania. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że pomimo trzykrotnego przedłużania terminu organ i tak go nie dochował, wydając decyzję dopiero po kilku miesiącach od upływu ostatniego z nich. Załatwienie sprawy zajęło organowi prawie dwa lata, co w zestawieniu z ustawowym terminem do załatwienia tego rodzaju sprawy należało zakwalifikować w kategorii bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem pogląd Sądu I instancji, że trzykrotne przedłużanie postępowania o czas w sumie kilkukrotnie przekraczający ustawowy termin do załatwienia tej sprawy i niedotrzymanie tego terminu, uzasadniało ocenę, że w tej sprawie bezczynność organu miała charakter rażący.

Prawidłowo też wśród okoliczności uzasadniających wniosek o rażącym naruszeniu prawa Sąd I instancji powołał fakt, że pierwsze wezwanie do usunięcia braków formalnych organ skierował do strony dopiero w dniu 11 lutego 2014r. Wezwanie to skierowano do strony dopiero po upływie ponad miesiąca od daty złożenia wniosku w sprawie, bez uprzedniego poinformowania strony o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy i o jej niezałatwieniu w terminie.

Zasadnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja odnosząca się do niezgodności z prawem pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie mogła stanowić podstawy do oceny bezczynności jako rażąco naruszającej prawo. Trafnie bowiem zarzuca skarżący kasacyjnie, że wśród argumentów powołanych na uzasadnienie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nieprawidłowo wziął pod uwagę elementy merytoryczne, bezzasadnie wychodząc poza będące przedmiotem tej sprawy wyłącznie wątki procesowe dotyczące terminu jej rozpoznania i oceny stopnia jego naruszenia. W zakresie tego argumentu zatem uznać należy, że uzasadnienie wyroku jest częściowo nieprawidłowe, jednak wyrok Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Warto też podkreślić, że skarżący kasacyjnie jest również niekonsekwentny, popełnia bowiem ten sam błąd w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej i to kilkukrotnie.

Z jednej strony zarzuca Sądowi, że odwołując się do załatwienia sprawy w sposób niezgodny z prawem, odchodzi od zagadnienia bezczynności i przechodzi na grunt merytoryczny, gdy tymczasem przedmiotem sprawy powinien być wyłącznie temporalny aspekt działań organu. Z drugiej jednak strony skarżący kasacyjnie organ kilkukrotnie odwołuje się do kwestii merytorycznych, zarzucając Sądowi, że nie wziął ich pod uwagę.

Za błędną uznać należy argumentację skarżącego kasacyjnie organu, że o ewentualnej doniosłości okoliczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania jako przyczynku do szczególnej kwalifikacji domniemanej bezczynności można mówić wówczas, gdyby samo pozostawienie bez rozpoznania odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Należy uznać, że taka ocena wykracza poza dopuszczalny zakres postępowania dotyczącego bezczynności organu i pozostaje bez wpływu na ocenę, czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji niezasadne są też kilkukrotnie powtórzone w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące niewzięcia przez Sąd pod uwagę okoliczności materialnoprawnych sprawy, stopnia skomplikowania spraw takich jak ta, specyfiki trybu jej załatwienia, w tym skomplikowanej materii i wymogu przeanalizowania obszernej dokumentacji, która w toku postępowania była wielokrotnie zmieniana.

Za niezasadny uznać też należy powoływany kilkukrotnie w skardze kasacyjnej argument, że Sąd nie wziął pod uwagę specyfiki postępowania w sprawie rejestracji małego towarzystwa ubezpieczeniowego, która jest sprawą szczególnie skomplikowaną ze względu na materię tego rodzaju sprawy. Podkreślenia wymaga, że w sprawach, których materia tego wymaga, prawodawca może ustanowić dłuższe terminy rozpoznawania spraw, do czego upoważnia art. 35 § 4 kpa. W odniesieniu do spraw dotyczących zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej z tej możliwości jednakże ustawodawca nie skorzystał, nie uznał jej zatem za sprawę wymagającą co do zasady więcej czasu niż każda inna sprawa administracyjna. To zatem w gestii organu leżało takie zorganizowanie procesu rozpoznawania tej sprawy, żeby zapewnić do jej rozpoznania taki zasób sił i środków, by możliwie było dotrzymanie terminu jej załatwienia. Podnoszona zatem w tym zakresie argumentacja skarżącego organu nie jest zasadna.

Okoliczności związane z charakterem i specyfiką spraw udzielania zezwoleń małym towarzystwom ubezpieczeniowym słusznie nie zostały przez Sąd wzięte pod uwagę przy ocenie bezczynności organu i jej stopnia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie podważył w skuteczny sposób zgodności z prawem punktu 1 zaskarżonego wyroku. Wobec prawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do bezczynności organu i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał podstawę do uwzględnienia skargi na bezczynność. Zaskarżony pkt 1 wyroku odpowiada zatem prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804).