Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 174/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 1 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 274/12, oddalił skargę J.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (PRŚ) na rok 2005.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 30 kwietnia 2005 r., J.K., zwany dalej skarżącym, złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] marca 2006r. odmawiającą przyznania skarżącemu płatności PRŚ. Decyzje te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 476/06, ze wskazaniem, że organy Agencji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przyczyn, które spowodowały, że gospodarstwo rolne J.K. nie znalazło się w wykazie jednostki certyfikującej.

Skarżący przedłożył dokument jednostki certyfikującej COBICO, ważny w okresie składania wniosku, z którego wynikało, że prowadzone przez niego gospodarstwo rolne znajduje się w okresie przestawiania gospodarstwa na produkcję metodami ekologicznymi, a złożony wniosek odpowiada wymaganiom określonym w § 11- 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Wyrok ten został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 603/08, który potwierdził stanowisko sądu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności PRŚ za rok 2005, z uwagi na niespełnienie wymagań postępowania certyfikującego. Wskazał, że decydujące znaczenie dla odmowy przyznania płatności miał fakt niezamieszczenia gospodarstwa rolnego J.K. w wykazie przekazanym przez jednostkę certyfikującą do Prezesa Agencji w roku 2005. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR w O. została uchylona na skutek skargi J.K., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Op 52/10. Sąd stwierdził, że organ nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 28 grudnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Dyrektor O. Regionalnego ARiMR w O. po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] września 2009 r.

Wojewódzki Sad Administracyjny w O. po raz kolejny rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2010 r. Wskazał, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących wyjaśnienia kwestii zaniechania przez stronę obowiązków wynikających z deklaracji w zgłoszeniu FZ -01/04 do WIJHARS, chociaż taką potrzebę widział sąd rozstrzygający wcześniej tę sprawę.

Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O., zaskarżoną decyzją z dnia 16 marca 2012 r., nr 037/2012, utrzymał w mocy decyzję z dnia 17 września 2009 r., odmawiającą przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2005.

Organ wskazał, iż gospodarstwo rolne J.K. nie zostało objęte planem kontroli w roku 2005, ponieważ nie złożył on wymaganych dokumentów, tj. wniosku o certyfikację ekologicznego gospodarstwa rolnego (dokument P-15/1) oraz "Opisu Jednostki oraz rocznego planu produkcji (dokument P-15/2)."

Dalej organ wywodził, że J.K. nie dopełnił również obowiązków wynikających z deklaracji zgłoszenia FZ – 01/04 do WIJHARS. Mianowicie w złożonym w 2004r. do Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych dokumencie "Zgłoszenie działalności w rolnictwie ekologicznym (formularz FZ-01/04) zobowiązał się do podejmowania określonych działań w stosunku do jednostki certyfikującej – m.in. do powiadamiania jednostki o rocznym planie produkcji roślinnej, o planie zarządzania produkcją zwierzęcą oraz planie zagospodarowania obornika, a także do dopełnienia zobowiązań finansowych i administracyjnych związanych z kontrolą. Ze składanych przez jednostkę certyfikującą wyjaśnień wynika, że skarżący nie złożył koniecznych dokumentów oraz nie opłacił kosztów kontroli (z wyjątkiem 100 zł zaliczki). Zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać, iż samo uiszczenie zaliczki na certyfikację było wystarczającym działaniem w celu objęcia gospodarstwa kontrolą w 2005 roku.

Organ podkreślił, że materiały dowodowe dostarczone przez GIJHARS, pozwalają ustalić, czy strona była informowana przez jednostkę certyfikującą o wszelkich zmianach procedur m.in. w zakresie terminów składania i rodzajów wymaganych do zgłoszenia dokumentów.

Organ wskazał, że w Procedurze Jakości Nr P-15 z dnia 5 grudnia 2004 r. zawarte były zapisy określające, jakie dokumenty należy corocznie składać i w jakich terminach, aby gospodarstwo rolne zostało objęte Planem Kontroli (punkt 3.2.1.2 i 3.2.1.3). Regulacje te nie uległy większym modyfikacjom z chwilą wprowadzenia kolejnej Procedury. Zatem zdaniem organu nawet gdyby przyjąć, iż strona nie miała możliwości zapoznania się z aktualnie obowiązującymi procedurami (zamieszczanymi na bieżąco na stronie internetowej jednostki) i bazowała na zapisach dokumentu z kwietnia 2004 r., który nie przewidywał konkretnych terminów na złożenie wniosku o certyfikację, to nie można uznać, iż nie wiedziała, że dokumenty takie należy złożyć. Obowiązek złożenia wniosku wraz z odpowiednimi załącznikami istniał już w roku 2004, a nadto w grudniu 2004 r. jednostka certyfikująca wysłała do strony komplet dokumentów z prośbą o wypełnienie i odesłanie.

Dalej, odnosząc się do braku reakcji ze strony jednostki certyfikującej w sytuacji, gdy otrzymała jedynie zaliczkę bez stosownych wniosków, organ wskazał, że takie zachowanie wynikało wprost z zapisów obowiązujących wówczas procedur. Przewidywały one, iż pismo (lub kontakt telefoniczny) wysyłane jest tylko w przypadku, gdy dostarczone przez klienta dokumenty byłyby niekompletne lub nieprawidłowe (pkt 3.2.3. Procedury Jakości, jak i "Opisu systemu certyfikacji..."). Skoro J.K. nie złożył żadnych dokumentów, to nie było obowiązku, ani podstaw do informowania go o wykrytych nieprawidłowościach.

Jednocześnie Dyrektor zwrócił uwagę, iż 12 grudnia 2005 r. JC COBICO poinformowała pisemnie stronę o nieobjęciu gospodarstwa rolnego J.K. systemem kontroli w 2005 roku i poprosiła o wskazanie rachunku bankowego, na który należy zwrócić dokonaną wpłatę. W związku z odwołaniem strony, jednostka wystosowała kolejne pismo, z dnia 4 stycznia 2006 r., w którym szczegółowo wskazała, jakie dokumenty nie zostały złożone oraz jeszcze raz wyjaśniła powody nieprzeprowadzenia kontroli w gospodarstwie J.K. w roku 2005.

Z tych względów Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. uznał, że postępowanie jednostki certyfikującej COBICO w stosunku do J.K. w roku 2005 było prawidłowe i znajduje potwierdzenie w posiadanej przez organy Agencji dokumentacji (Procedury Jakości, pisma kierowane do strony). Natomiast w przypadku twierdzeń podnoszonych w toku postępowania przez J.K., to z wyjątkiem kopii potwierdzenia przelewu zapłaty zaliczki na certyfikację, nie przedstawił on żadnych dowodów, które przynajmniej uprawdopodobniałyby, iż wywiązał się z obowiązku przesłania stosownej dokumentacji do jednostki.

Organ odwoławczy wskazał, iż stosując się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. zawartych w wyroku z 19.01.2011r.w zakresie uzupełnienia dokumentacji dotyczącej okoliczności zaniechania przez stronę wypełnienia obowiązków wynikających z procedur COBICO wystąpił do GIJHARS z prośbą o pozyskanie koniecznej dokumentacji. Efektem powyższego było przeprowadzenie audytu w jednostce COBICO, którego wyniki przekazane zostały Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w O. w styczniu 2012 r. W trakcie audytu ustalono m.in., że dokumentacja w sprawie J.K. została zniszczona z uwagi na upływ okresu przechowywania w archiwum. Z wyjaśnień M.K. - Dyrektora Biura Certyfikacji jednostki wynika, że w tamtym czasie (2004-2005) jednostka nie prowadziła szczegółowej rejestracji korespondencji przychodzącej i wychodzącej.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez Sąd nie jest możliwe. W ocenie organu odwoławczego, uzyskane informacje w żaden sposób jednak nie dyskwalifikują poczynionych na wcześniejszym etapie postępowania ustaleń.

Organ odwoławczy podkreślił, iż z uwagi na upływ czasu oraz charakter sporu organy musiały przeprowadzić ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i przyjąć za wiarygodne wyjaśnienia jednej ze stron, a odmówić wiarygodności drugiej. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O., jak i Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., uznali, iż wiarygodniejsze są wyjaśnienia jednostki certyfikującej, a nie J.K. i z tego względu odmówiono stronie przyznania płatności. Organ wyjaśnił, iż cała argumentacja odwołującego sprowadza się do negowania i podważania prawidłowości działania jednostki, bez jednoczesnego oparcia w konkretnych dowodach. Organ podkreślił, iż jedynym dowodem przedstawionym przez J.K. na etapie całego postępowania jest dokument potwierdzający dokonanie przelewu zaliczki na certyfikację - jest to okoliczność bezsprzeczna, potwierdzana również przez jednostkę certyfikującą.

Zdaniem organu odwoławczego, pomimo, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy zawiera pewne braki, pozwala on na przyjęcie, iż jednostka certyfikująca COBICO nie ponosi winy za brak przeprowadzenia w gospodarstwie rolnym skarżącego kontroli certyfikującej w roku 2005.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę J.K. W pierwszej kolejności stwierdził, że związany był oceną prawną i wskazaniami w sprawach ze skarg J.K. zakończonych prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. Formułując wiążące wskazania WSA w O. nakazał Dyrektorowi ARiMR w O. wyjaśnienie, jakich to obowiązków wynikających z deklaracji zgłoszenia FZ-01/04 do WIJHARS oraz procedur COBICO J.K. nie dopełnił, w szczególności w zakresie złożenia stosownego wniosku wraz z załącznikami oraz ustalenie, czy strona została zapoznana ze zmianami procedur certyfikacji oraz wyjaśnienie, dlaczego jednostka nie zareagowała otrzymując opłatę wstępną bez stosownego wniosku producenta.

Jednocześnie Sąd wskazał na konieczność ustalenia obiegu dokumentacji w jednostce certyfikującej COBICO, udokumentowania przeprowadzonych rozmów telefonicznych, wpływu poczty i wysyłki korespondencji.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał, że ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło zgodnie z zaleceniami Sądu, z uwzględnieniem zasad postępowania wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W postępowaniu wyjaśniającym w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy. W tym zakresie, w celu ustalenia istotnych okoliczności faktycznych związanych z procesem certyfikacji gospodarstwa rolnego skarżącego, Dyrektor Oddział Regionalnego ARiMR w O. wystąpił do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych (GIJHARS) z prośbą o pozyskanie od jednostki certyfikującej COBICO Sp. z o.o. z siedzibą w K. całości akt sprawy J.K. związanych z prowadzonym w 2005 roku procesem certyfikacji wraz z dokumentacją potwierdzającą obieg dokumentów w tej jednostce, w tym: książkę korespondencyjną wpływu i wysyłki oraz podjęcie działań zmierzających do ustalenia, jakich obowiązków wynikających z deklaracji w zgłoszeniu FZ-01/04 do WIJHARS skarżący nie dopełnił w 2005 r. Efektem tego było przeprowadzenie czynności dowodowych nazwanych przez organ audytem, którego wyniki przekazane zostały Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w O. w styczniu 2012 r. wraz z załącznikami.

W trakcie czynności ustalono m.in., że dokumentacja związana z procesem certyfikacji gospodarstwa rolnego J.K. oraz korespondencją została zniszczona w dniu 10 stycznia 2011 r., z uwagi na upływ 5- letniego okresu przechowywania w archiwum (pkt 3.2.procedury Nr p-12 "Nadzór nad dokumentacją i zapisami"). Stosownie do wskazań Sądu podjęto również działania w celu wyjaśnienia okoliczności związanych z obiegiem dokumentacji w jednostce certyfikującej. W tym celu organ przeprowadził dowód z przesłuchania świadka oraz z dokumentów. Powołując się na zapis w książce kancelaryjnej z dnia 22 lutego 2005 r., wskazał, że do wszystkich rolników będących pod kontrolą jednostki certyfikującej w 2004 r. skierowano informacje dotyczącą płatności z ARiMR, wniosków PRŚ, wykazu środków i wysokości opłat na 2005 r.

Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy przez organy w zakresie wskazanym przez Sąd w poprzedniej sprawie. Fakt zniszczenia dokumentów potwierdzających proces certyfikacji gospodarstwa rolnego J.K., nie zmienia przy tym oceny Sądu w zakresie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Uzyskane przez organ informacje tj. wyniki czynności przeprowadzonych w jednostce certyfikującej, jak również kserokopie dokumentów dostarczonych przez tę jednostkę, niewątpliwie uzupełniają poczynione na etapie wstępnym ustalenia w zakresie wyjaśnienia powodów niewywiązania się przez J.K. z obowiązków wynikających z deklaracji zgłoszenia FZ-01/04 do WIJHARS, jak również w kwestii informowania rolników o procedurach certyfikacji. Audyt w jednostce certyfikującej COBICO został przeprowadzony przez upoważnionych do tego pracowników GIJHARS. Jego wyniki są zgodne z rzeczywistością.

W ocenie Sądu, analiza zebranych dokumentów dawała organom pełną podstawę by stwierdzić, iż przyczyną nieobjęcia gospodarstwa rolnego skarżącego planem kontroli w roku 2005 było niezłożenie przez stronę wymaganych dokumentów tj. wniosku o certyfikację ekologicznego gospodarstwa rolnego (dokument P-15/1) oraz "Opisu jednostki oraz rocznego planu produkcji" (dokument P-15/2). Dokumenty te skarżący zobligowany był złożyć do dnia 31 stycznia 2005 r. w przypadku Rocznego Planu Produkcji (Procedura Jakości Nr P-15 ważna od dnia 5 grudnia 2004 r., Procedura Jakości ważna od dnia 15 lutego 2005 r., punkt 3.2.1.3 i 3.2.1.2) i do 30 kwietnia 2005 r. w przypadku wniosku o certyfikację (Procedura Jakości Nr P-15 z dnia 15 lutego 2005 r., wcześniej na podstawie procedury z dnia 5 grudnia 2004 r. obowiązywał termin do dnia 15 kwietnia).

Jednocześnie organ stwierdził, że J.K. nie dopełnił również obowiązków wynikających z deklaracji zgłoszenia FZ-01/04 do WIJHARS. W złożonym w 2004 r. do WIJHARS w O. dokumencie zgłoszenia działalności w rolnictwie ekologicznym (FZ-01/04), skarżący zobowiązał się do podejmowania określonych działań w stosunku do jednostki certyfikującej między innymi do złożenia wniosku wraz z załącznikami o przeprowadzenie kontroli gospodarstwa, powiadomienia do 31 stycznia każdego roku o rocznym planie produkcji w gospodarstwie, powiadomienia o planie zarządzania produkcją zwierzęcą oraz zagospodarowania obornika, niezwłocznego powiadomienia o ewentualnych zmianach w ramach przedmiotu kontroli, dopełnienia zobowiązań finansowych i administracyjnych związanych z kontrolą oraz przekazania wszelkich informacji koniecznych do przeprowadzenia kontroli.

Skarżący nie złożył koniecznych dokumentów oraz nie opłacił kosztów kontroli. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo uznał, iż powodem braku przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnym J.K. w roku 2005 było również niedopełnienie przez skarżącego "obowiązków wynikających z deklaracji zgłoszenia FZ-01/04 do WIJHARS". Nie bez znaczenia dla takiej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów pozostaje zdaniem Sądu fakt, iż J.K., za wyjątkiem kopii potwierdzenia przelewu zapłaty zaliczki na certyfikację nie przedstawił żadnych dowodów, które uprawdopodabniałyby wywiązanie się przez skarżącego z obowiązku przesłania stosowanej dokumentacji do jednostki certyfikującej. Samo zaś uiszczenie zaliczki na certyfikację nie było wystarczającym działaniem w celu objęcia gospodarstwa kontrolą w 2005 r.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, że materiały dowodowe dostarczone przez GIJHARS, pozwalały również ustalić, czy skarżący był informowany przez jednostkę certyfikującą o wszelkich zmianach procedur m.in. w zakresie terminów składania i rodzajów wymaganych do zgłoszenia dokumentów. W dokumencie Procedura Jakości Nr P-15 z dnia 5 grudnia 2004 r. - Certyfikacja produkcji rolniczej prowadzonej metodami ekologicznymi- w punkcie 3.2.1.2 i 3.2.1.3 zawarto zapisy określające, jakie dokumenty należy corocznie składać i w jakich terminach, aby gospodarstwo rolne zostało objęte planem kontroli. Regulacje te nie uległy większym modyfikacjom, z chwilą wprowadzenia kolejnej Procedury tj. w dniu 15 lutego 2005r.wprowadzoną jedyną zmianę w tym zakresie, jaką było wydłużenie terminu składania wniosku o certyfikację z dnia 15 kwietnia do 30 kwietnia danego roku (K 522 akt admin.). Powyższe regulacje znalazły również swoje odzwierciedlenie w dokumencie "Opis systemu certyfikacji ekologicznych gospodarstw rolnych", wydanie 4 z dnia 21 kwietnia 2005 r. (punkt 3.2.1.2- K. 368 akt adm.).

Podkreślenia również wymaga, że we wcześniejszej wersji przedmiotowego dokumentu, (wydanie 3), nie było określonych terminów na złożenie wymaganych dokumentów. Obowiązek złożenia wniosku wraz z odpowiednimi załącznikami istniał już w roku 2004, a dodatkowo 15 grudnia 2004 r. jednostka certyfikująca wysłała do J.K. komplet dokumentów z prośbą o ich wypełnienie i odesłanie.

Z materiałów przekazanych przez GIJHARS w 2012 r. wynika również, iż jednostka ta w lutym 2005 r. wysłała do wszystkich rolników podlegających jednostce certyfikującej COBICO, materiały zawierające m.in. informację o wysokości opłat za rok 2005 oraz dotyczące płatności z ARiMR, wniosków do programu rolnośrodowiskowego i wykazu środków. W ocenie Sądu I instancji należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zachowanie jednostki było zgodne z zapisanym w pkt 3.1 dokumentu "Opis systemu certyfikacji ekologicznych gospodarstw rolnych", obowiązkiem niezwłocznego informowania klientów o wszelkich zmianach w zasadach i procedurach certyfikacji.

Odnosząc się do zarzutu braku reakcji ze strony jednostki w sytuacji, gdy skarżący nie złożył wymaganych dokumentów, a jedynie dokonał przelewu 100 zł tytułem zaliczki. Sąd I instancji stwierdził, że brak oficjalnej, pisemnej informacji, wynikał wprost z zapisów obowiązujących wówczas procedur. Zgodnie bowiem z pkt 3.2.3. Procedury Jakości jak i "Opisu systemu certyfikacji ekologicznych gospodarstw rolnych", pismo takie (lub kontakt telefoniczny) wysyłane jest tylko w przypadku, gdy dostarczone przez stronę dokumenty byłyby niekompletne lub nieprawidłowe. Skoro zatem J.K. nie złożył żadnych dokumentów to organ nie miał obowiązku, ani podstaw do informowania go o wykrytych nieprawidłowościach.

Sąd w konkluzji stwierdził, że wyjaśnienia jednostki certyfikującej COBICO, znajdują potwierdzenie w przedstawionych przez nią dowodach, co pozwalało na przyjęcie, iż jednostka certyfikująca COBICO nie ponosi winy za brak przeprowadzenia w gospodarstwie rolnym J.K. kontroli certyfikującej w roku 2005.

Konsekwencją braku przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego w roku 2005 była utrata ważności wydanego w dniu 1 sierpnia 2004 r. zaświadczenia nr 76/03/E/RE-05/2004. Skoro zaświadczenie to stanowi dokument potwierdzający, że gospodarstwo rolne znajduje się w okresie przestawienia na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi, to zdaniem Sądu, w pełni uzasadnionym było pomniejszenie należnej stronie płatności o 100 %.

J.K. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. I. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy wskutek niezastosowania lub błędnego zastosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), tj. przepisów dotyczących rolnictwa ekologicznego.
2. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 8 k.p.a., wobec nieuwzględnienia przez Sąd, że zaskarżona decyzja organu jest kolejną w sprawie, dotyczącą płatności za rok 2005, wydana w oparciu o te same przepisy prawa i stan faktyczny. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.
4. 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być sprzeczny i budzący wątpliwości, który po prawidłowej ocenie mógł przechylić szalę na korzyść skarżącego, tym bardziej, iż jednoznacznie przyjęto, że skarżący nie złożył koniecznych dokumentów oraz nie opłacił kosztów kontroli, co w ocenie skarżącego nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.
5. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że materiał dowodowy był sprzeczny i budzący wątpliwości. Jednak Sąd pierwszej instancji bez zastrzeżeń przyjął wyłącznie twierdzenia organu tym samym nie dając wiary wyjaśnieniom skarżącego. Skarżący złożył do akt dokument jednostki certyfikującej COBICO zaświadczający, że prowadzone przez niego gospodarstwo rolne znajduje się w okresie przestawiania na produkcję metodami ekologicznymi. Zaświadczenie zostało wydane na okres dwuletni, przyjąć więc należy, że zachowało ważność w 2005 r. Ponadto nielogiczne byłyby działania skarżącego, gdyby pamiętając o obowiązku wniesienia opłaty (zaliczki) na certyfikację jednocześnie nie wypełnił wymogu złożenia odpowiednich dokumentów. COBICO nie prowadziło w tamtym czasie ewidencji pism przychodzących, a "audyt" przeprowadzony po ponad pięciu latach od zdarzenia nie może oddać stanu z 2005 r. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w żadnej mierze nie można przyjąć twierdzenia, że fakt niezłożenia przez skarżącego wniosku o certyfikację znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.

Reasumując stwierdził, że gospodarstwo skarżącego bez przerwy od roku 2003 prowadzone było metodami ekologicznymi, co potwierdzają kontrole przeprowadzone w latach 2003 – 2004 oraz 2006 – 2012, w takim stanie rzeczy pozostaje bez odpowiedzi pytanie, jakie mogą być przesłanki wyłączenia takiego sposobu gospodarowania tylko w 2005 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej jako "naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy wskutek niezastosowania lub zastosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174 poz. 1809 ze zm.), tj. przepisów dotyczących rolnictwa ekologicznego."

Dla oceny tego zarzutu wskazać należy, że z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że zarzuty w niej postawione muszą być precyzyjnie określone przez wnoszącego omawiany środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji. Sądowi nie wolno więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2004 r., GSK 10/04, M. Praw. 2004, nr 9, poz. 392, oraz z dnia 7 września 2004 r., FSK 102/04, LEX nr 142407). To wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien dokładnie określać naruszony przepis prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeśli podział taki występuje) oraz wskazywać na czym konkretnie polegało podnoszone naruszenie. Zarzut naruszenia prawa materialnego, podobnie jak zarzut naruszenia prawa procesowego, powinien zostać uzasadniony (art. 176).

Zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w skardze kasacyjnej nie odpowiada tym warunkom – autor nie podaje żadnego przepisu, który miałby zostać naruszony, wskazując cały akt prawny, brak jest również uzasadnienia zarzutu. Dlatego też zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, a podstawa prawna rozstrzygnięcia przyjęta przez WSA w O. nie została skutecznie zakwestionowana.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu.

Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy.

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że w istocie zmierzają one do podważenia ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, że nie złożył on koniecznych dokumentów oraz nie opłacił kosztów kontroli, poza tym sprzeczności w materiale dowodowym powinny przeważyć szalę na jego korzyść.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że sprawa przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych była już kilkakrotnie przedmiotem badania przez organy administracji, czterokrotnie rozpoznawał ją Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. i raz w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej była badana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wyrokiem NSA z dnia 13 stycznia 2009r., sygn. akt II GSK 603/08, została oddalona skarga kasacyjna Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku WSA w O. z dnia 28 grudnia 2007 r., uchylającego decyzje organów obu instancji odmawiające J.K. przyznania wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych. Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko WSA. Wskazał, że organy Agencji nie mogły uchylić się od oceny wiarygodności dowodu - wykazu producentów, o który mowa jest w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.). Trafnie Sąd pierwszej instancji wywiódł obowiązek wyjaśnienia przyczyn nieumieszczenia skarżącego w ww. wykazie przez jednostkę certyfikującą, upoważnioną przez ministra właściwego do spraw rolnictwa, mającą uprawnia zarówno do przeprowadzenia kontroli, jak i wydawania oraz cofania certyfikatów zgodności. Weryfikacja ta powinna zmierzać do ustalenia rzeczywistych przyczyn ewentualnego negatywnego wyniku w zakresie postępowania certyfikacyjnego prowadzonego przez upoważnioną do tego jednostkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. dwukrotnie jeszcze uchylał zaskarżone decyzje (wyrokami z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt I SA/Op 52/10 oraz z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt I SA/Op 634/10). W wyroku z dnia 6 maja 2010 r. wskazał, że organy w dalszym ciągu nie wyjaśniły dlaczego producent rolny nie został umieszczony we wskazanym wykazie, a swoje stanowisko oparły na stanowisku jednostki certyfikującej wyrażonym w bardzo ogólnikowym piśmie, w którym jednostka wskazała, że gospodarstwo J.K. nie zostało objęte planem kontroli w 2005r. ze względu na brak dopełnienia obowiązków wynikających z deklaracji zgłoszenia FZ – 01/04 do WIJHARS oraz procedur COBICO. Nie wyjaśniono jednak, jakich to procedur wynikających z deklaracji zgłoszenia FZ- 01/04 oraz procedur COBICO J.K. nie dopełnił. W wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r., Sąd podkreślił, że organy dalej nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących wyjaśnienia kwestii zaniechania przez stronę obowiązków wynikających z deklaracji w zgłoszeniu FZ-01/04 do WIJHARS, co było podstawą tego, że gospodarstwo nie zostało umieszczone w planie kontroli w 2005r.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy uzupełniono materiał dowodowy. Do organu wpłynęło pismo Zastępcy Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych [...], w którym zawarto wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego zwanego audytem przeprowadzonego przez pracowników GIJHARS w jednostce certyfikującej COBICO wraz załącznikami. Ponadto podjęto również czynności w celu wyjaśnienia okoliczności związanych z obiegiem dokumentacji w jednostce certyfikującej, przeprowadzono dowód z przesłuchania świadka oraz z dokumentów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające spełniło ostatecznie wymogi zawarte w art. 7 oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. Istotne w sprawie było bowiem wyjaśnienie czy J.K. dopełnił obowiązków wynikających z deklaracji Zgłoszenia działalności w rolnictwie ekologicznym(FZ-01/04) do WIJHARS, w którym zobowiązał się do podjęcia działań w stosunku do jednostki certyfikującej – w tym m.in. do złożenia wniosku wraz z załącznikami o przeprowadzenie kontroli gospodarstwa, powiadomienia do dnia 31 stycznia każdego roku o rocznym planie produkcji w gospodarstwie, powiadomienia o planie zarządzania produkcją zwierzęcą oraz zagospodarowania obornika, a także dopełnienia zobowiązań finansowych i administracyjnych związanych z kontrolą.

W konsekwencji istotne było, czy J.K. dopełnił wynikających z obowiązujących w 2005r. w jednostce certyfikującej COBICO procedur, w celu objęcia jego gospodarstwa rolnego planem kontroli. Właśnie nieprzeprowadzenie kontroli było podstawą nieumieszczenia gospodarstwa w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym (art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym).

Wobec poczynionych ustaleń słusznie stwierdzono, że J.K. nie złożył wymaganych dokumentów tj. wniosku o certyfikację ekologicznego gospodarstwa (dokument P15/1) oraz "Opisu jednostki oraz rocznego planu produkcji" (dokument P-15/2), co uniemożliwiło objęcie jego gospodarstwa planem kontroli.

Nie budzi natomiast wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena - dokonana przez Sąd pierwszej instancji - okoliczności polegającej na zniszczeniu w jednostce certyfikującej dokumentacji związanej z procesem certyfikacji gospodarstwa skarżącego, po upływie 5 lat ich przechowywania w archiwum od zakończenia procesu certyfikacji (zgodnie z pkt 3.2 procedury Nr p – 12 " Nadzór nad dokumentacją i zapisami"). Słusznie Sąd podkreślił, że w przypadku, gdy organ, z przyczyn od niego niezależnych nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego o określony dowód, obowiązany jest dokonać ustaleń stanu faktycznego odpowiadającego logicznie pozostałemu materiałowi dowodowemu. Uzyskane natomiast przez organ informacje tj. wyniki czynności przeprowadzonych w jednostce certyfikującej, jak również kserokopie dokumentów dostarczonych przez tę jednostkę - w tym kopia książki kancelaryjnej niewątpliwie uzupełniają poczynione wstępnie ustalenia.

Do wywodów tych dodać można, że skarżącemu nigdy nie zarzucano, iż uchybił terminowi do złożenia stosownego wniosku wprowadzonego kolejną procedurą lecz, że w ogóle takiego wniosku nie złożył, a skarżący w toku prowadzonego od 2005 r. postępowania nigdy nie wskazał żadnego dowodu (choćby pośredniego) na okoliczność złożenia wymaganych dla objęcia gospodarstwa planem kontroli wniosku oraz dokumentu. Całą argumentację opierał na jednym dowodzie – kopii przelewu zaliczki na certyfikację w wysokości 100zł. Jednocześnie skarżący nie zaprzeczał znajomości wcześniejszych procedur (z 2004r.) a ich znajomość potwierdza również fakt, że w poprzednich latach tzn. 2003 i 2004r. wnioski w jednostce certyfikującej składał.

Zatem, skoro strona bazowała na zapisach procedury z kwietnia 2004r., która nie przewidywała konkretnych terminów na złożenie wniosku, to nie można uznać, że nie wiedziała, że takie dokumenty w ogóle należy złożyć. Obowiązek złożenia wniosku z załącznikami istniał już w roku 2004, ponadto z dokumentów przekazanych przez GIJHARS w 2012 r. wynika, że w lutym 2005 r. skierowano do wszystkich rolników podległych jednostce certyfikującej COBICO informację dotyczącą płatności z ARiMR, wysokości opłat za rok 2005, wniosków do programu rolnośrodowiskowego i wykazu środków.

Trafnie również oceniono zarzut dotyczący braku reakcji ze strony jednostki COBICO, w sytuacji, gdy skarżący dokonał przelewu kwoty 100 zł tytułem zaliczki na certyfikację. Zgodnie bowiem z pkt 3.2.3 Procedury jakości oraz "Opisu sytemu certyfikacji ekologicznych gospodarstw rolnych" pismo (lub kontakt telefoniczny) do producenta jest wysyłane tylko wówczas, gdy dostarczone przez klienta dokumenty byłyby niekompletne lub nieprawidłowe. Kiedy natomiast żadne dokumenty nie zostały złożone to jednostka nie miała obowiązku, ani podstaw do informowania go o nieprawidłowościach.

Na koniec odnieść się należy do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii zaświadczenia jednostki certyfikującej, na okoliczność, że prowadzone przez J.K. gospodarstwo rolne znajduje się w okresie przestawiania na produkcję metodami ekologicznymi. Zdaniem skarżącego zostało ono wydane na rok 2004 i 2005, co oznacza, że zachowało ważność w 2005 r. W związku z tą argumentacją należy stwierdzić, że ww. zaświadczenie zostało prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, iż utrata jego ważności była konsekwencją braku przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego. Stanowisko to znajduje oparcie w treści samego zaświadczenia, z którego wynika, że traci ono ważność – w przypadku stwierdzenia, że przeprowadzenie kontroli jest utrudnione lub niemożliwe. W związku z tym fakt złożenia ww. zaświadczenia jednostki certyfikującej nie mógł wpłynąć na odmienną ocenę sprawy.

Z tych wszystkich względów należy stwierdzić, że zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z powodu zaakceptowania wadliwej oceny materiału dowodowego nie może zostać uznany za trafny, a wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowią tylko nieuzasadnioną polemikę z niewadliwymi twierdzeniami zawartymi w zaskarżonym orzeczeniu.

Zaskarżony wyrok nie narusza również art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Ze sformułowania tego zarzutu wynika, że naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa skarżący upatruje w zmienności poglądów prawnych tego samego organu w takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych.

Jak wcześniej wskazano z art. 176 p.p.s.a. wynika, że powołanie podstaw kasacyjnych nie może być gołosłowne lecz wymaga uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym polegała niedopuszczalna zmienność poglądów organu orzekającego w sprawie, co byłoby o tyle istotne, że pewna ewolucja stanowiska organu w niniejszej sprawie była niejako wymuszona przez kolejne wyroki sądów administracyjnych, bowiem ich oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania organy są związane, o czym stanowi art. 153 p.p.s.a. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia omawianego zarzutu uniemożliwia bliższe ustosunkowanie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.