Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1745/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3307/14 oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

[...] (dalej: strona, skarżąca) na podstawie decyzji z dnia 6 marca 2009 r., nr [...]o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 11 sierpnia 2008 r. do dnia 10 sierpnia 2013 r., złożyła w dniu 10 września 2013 r. wniosek o płatność w ramach działania "[...]", za okres od dnia 11 sierpnia 2012 r. do dnia 10 sierpnia 2013 r., tj. za piąty rok korzystania z pomocy.

W dniu 29 kwietnia 2014 r., Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności za okres od dnia 11 sierpnia 2012 r. do dnia 10 sierpnia 2013 r. z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Po rozpoznaniu odwołania, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 26 września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Prezes ARiMR ustalił, że Grupa została zawiązana przez 5 wspólników (członków) tj.: [...] i jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością została zarejestrowana przez Sąd Rejonowy w Koszalinie, IX Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] lipca 2008 r. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Grupa została wpisana przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego do rejestru grup producentów rolnych.

Członkowie ww. Grupy są również członkami Grupy Producentów Rzepaku "[...] jest jednym adresem - [...] Ww. adres został również wskazany przez [...], czwartego członka Grupy, jako adres zamieszkania. Również adresem siedziby [...] jest ten sam adres - [...]

Organ II instancji ustalił również, iż wspólnikami "[...], natomiast w [...]

Grunty deklarowane przez Członków Grupy w ramach wniosków składanych w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164) przez [...] (znajdujące się na działce ewidencyjnej nr 9/5), oraz "[...] (znajdujące się na działce ewidencyjnej nr 9/4) są własnością trzeciego członka Grupy - "[...]

Ww. członkowie Grupy, deklarujący produkcję rolniczą na gruntach nie będących ich własnością rozpoczęli w 2008 roku, czyli w dacie, w jakiej Grupa się zawiązała. Grupa jednak nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących konkretną datę rozpoczęcia działalności przez ww. członków

Wobec powyższego Organ uznał, że celem utworzenia Grupy była dekoncentracja produkcji, poprzez wydzielenie z gruntów jednego członka, tj. Grupy [...] gruntów dla innych członków Grupy, rozpoczynających działalność produkcyjną o charakterze rolniczym, tj. [...].

Ponadto, członkowie Grupy, w okresie 5 lat działalności Grupy, jako grupa producentów rolnych, nie produkowali w sposób ciągły produktów, ze względu na które Grupa została utworzona. Znajduje to potwierdzenie w planach działania zarówno [...] jak również [...] które zostały złożone wraz z wnioskami ww. Grup o wpis do rejestru grup producentów rolnych, prowadzonego przez marszałka województwa zachodniopomorskiego.

Również, jak wynika z Aktu Założycielskiego [...] (Akt Notarialny Repetorium A nr [...]), w dniu 28 maja 2008 r. w kancelarii notarialnej w Koszalinie stawił się [...], działający w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz pozostałych trzech Członków [...]jako osoba uprawniona do ich reprezentowania, jako Prezes jednoosobowego Zarządu tych Spółek oraz jako pełnomocnik piątego członka [...], celem zawarcia umowy [...] Tego samego dnia, w tej samej Kancelarii stawił się Zbigniew Pliński, występujący w imieniu własnym oraz wszystkich pozostałych wspólników celem zawarcia umowy [...] (Akt notarialny repertorium A nr [...]).

Organ odwoławczy analizując powyższe uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że producenci rolni, którzy w swoich gospodarstwach ustalili produkcję rolną, w taki sposób, aby przemiennie w kolejnych latach dokonywać produkcji różnych roślin uprawnych, zakwalifikowanych w odrębne sektory, mają możliwość zawiązania jednej grupy z sektora ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, w ramach której pełniej mogliby realizować wspólne działania w zakresie produkcji i wprowadzania produktów do obrotu, a nie rozdrabniać to działanie na dwie Grupy. W ten sposób urzeczywistniliby cel koncentracji działania producentów w ramach Grupy.

Dalej organ wywiódł, że utworzenie dwóch grup oddzielnie dla produkcji zbóż i oddzielnie dla produkcji nasion roślin oleistych miało na celu ominięcie limitu kwotowego pomocy. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Ponadto Organ przyznał, iż zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców nie jest sprzeczne z obowiązującym prawem, jednak związek pomiędzy poszczególnymi spółkami (wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej), a przez to i członkami grupy producentów rolnych, pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności.

Również w ocenie organu odwoławczego, utworzenie grupy producentów rolnych z 5 członków, z których 2 członków prowadzi działalność rolniczą wyłącznie na gruntach innego członka grupy wskazuje, iż w sprawie doszło do podziału gospodarstwa, celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej liczby 5 członków. Ponadto, w ocenie organu, istnienie ww. limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy finansowej dowodzi, że wyodrębnienie dwóch grup producentów rolnych, zamiast jednej (co byłoby uzasadnione planami działania obu Grup) przez te same osoby miało na celu obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "[...]".

Mając wszystko powyższe na uwadze, Prezes ARiMR stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (UE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: Rozporządzenie nr 65/2011), a także obiektywny warunek do uznania, że Grupa ta stworzyła sztuczne warunki tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21.10.2005 z późn. zm,; dalej: Rozporządzenie nr 1698/2005) oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 oraz warunku dotyczącego limitu płatności, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Na powyższą decyzję spółka R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) na wstępie przypomniał, że na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Następnie podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

WSA zauważył, że organ oceniając okoliczności powstania Grupy oraz związki pomiędzy jej członkami uznał, że zasadne jest postawienie zarzutu stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, o czym stanowi art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Sąd I instancji odnosząc się do przedstawionych okoliczności podzielił stanowisko organów i podkreślił, że gdy rozpoczęcie działalności rolniczej w zakresie produktu, z uwagi na który Grupa zostaje utworzona łączy się równocześnie z faktem, że następuje ono wyłącznie na gruntach innego członka Grupy, to uprawniony jest wniosek, że cele powstania Grupy nie są zgodne z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, co trafnie organ wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd przypomniał, że Grupa składa się z minimalnej liczby 5 członków, z których 3 to osoby prawne ([...]) oraz dwie osoby fizyczne – [...], a także prezesem zarządów spółek wchodzących w skład Grupy. Wspólnikami Spółki R. są [...]. Te same osoby są wspólnikami spółki R., zaś wspólnikami spółki [...]. Wszystkie spółki, zarówno Skarżąca, jak i spółki będące członkami Grupy mieszczą się pod jednym adresem.

W ocenie WSA w tym stanie faktycznym mając na uwadze powiązania osobowe oraz prowadzenie produkcji przez dwóch członków Grupy wyłącznie na działkach należących do trzeciego z członków uzasadnionym jest, że powstanie Grupy miało na celu wyłącznie uzyskanie pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że powstanie dwóch oddzielnych Grup tj. [...], podczas gdy przepisy rozporządzenia pozwalają na powstanie jednej grupy producentów zbóż i nasion roślin oleistych, miało na celu obejście przepisów dot. limitów kwotowych pomocy, co zostało dokładnie wyliczone w zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił też pogląd organów, że podział produkcji jest sztuczny, bowiem de facto jest to jeden cykl produkcyjny, gdzie produkcja zarówno zbóż, jak i rzepaku odbywa się na tych samych działkach w systemie płodozmianu.

Strona w uzasadnieniu skargi powołuje się na fakt, że rozdzielenie produkcji miało na celu łatwiejsze certyfikowanie upraw rzepaku, na dowód czego powołuje otrzymany certyfikat [...]. Argumenty te zdaniem WSA są nieprzekonujące bowiem produkcja zbóż i rzepaku odbywa się w ramach jednego procesu produkcji rolnej. Jest możliwe, aby te same osoby tworzyły więcej niż jedną grupę, ale jedynie pod warunkiem, że produkcja tych grup będzie się odbywała odrębnie, co w tej sprawie nie ma miejsca.

Sąd I instancji wskazał, że prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami. Jednak tam gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać zarówno przyczyny powstania Grupy, w skład której wchodzą podmioty ze sobą powiązane jak i sposób prowadzenia przez te podmioty działalności produkcyjnej.

Ponadto Organ odmowę przyznania płatności oparł na treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 powołanego rozporządzenia należy skonfrontować jego subsumcje z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku, grupa producentów rolnych, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel, ich stworzenia.

Kwestia interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była też przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwość UE w wyroku z 12 września 2013 r. gdzie wskazano, że aby zbadać czy stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach tych pierwszych należy ocenić warunki i cele wsparcia – czy są przez dany projekt realizowane (np. skierowanie pomocy do określonego kręgu podmiotów). Co do elementu subiektywnego to przy dokonywaniu tego oceny można wziąć pod uwagę, okoliczności faktyczne takie jak więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję.

W ocenie Sądu obie kwestie zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wyżej przytoczonymi orzeczeniami. Wyjaśniono zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa (o czym mowa była wyżej). Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organ w sposób czytelny odniósł się do elementu subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

W tym stanie rzeczy w ocenie WSA nie doszło do naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, jak również przepisów prawa procesowego, w tym art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ wbrew stanowisku skarżącej organ jednoznacznie wyjaśnił przesłanki, z powodu których odmówił przyznania płatności za ostatni rok działania Grupy, zaś punktem spornym sprawy, była jedynie ocena zgromadzonego materiału dowodowego co do spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanej przez Grupę płatności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w razie podzielenia wyłącznie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 29 kwietnia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

1. I. Naruszenie prawa materialnego w postaci:
2. a. art. 35 ust. 1 Rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uzyskania płatności jest kumulatywna realizacja wszystkich celów wymienionych w literach a-c tego przepisu;
3. b. art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opisany w tym przepisie cel nie jest realizowany mimo koncentracji sprzedaży za pośrednictwem grupy, w przypadku zdekoncentrowanej produkcji przez członków grupy;
4. c. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię rozszerzającą, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania płatności.
5. II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaaprobowanie w całości ustaleń faktycznych organu drugiej instancji i niedostrzeżenie naruszenia przez organ drugiej instancji naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.; dalej: Ustawa) poprzez dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartej w przepisie art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia nr 1698/2005. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że ocena stanu faktycznego dokonana przez organ drugiej instancji była jednostronna i wadliwa, prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 ustawy p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obydwóch wymienionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu sformułowanego w pkt II skargi kasacyjnej tj. zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaaprobowanie w całości ustaleń faktycznych organu drugiej instancji i niedostrzeżenie naruszenia przez organ drugiej instancji naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.; dalej: Ustawa) sprowadza się jedynie do zakwestionowania dokonanej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartej w przepisie art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia nr 1698/2005.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie przez Sąd I instancji, że ocena stanu faktycznego dokonana przez organ II instancji była jednostronna i wadliwa prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd.

Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, tym bardziej, że skarga kasacyjna nie podnosi deficytu uzasadnienia w zakresie braku jakiegokolwiek jego elementu, a jedynie wskazuje na niedostateczne czy niewłaściwe przedstawienie w uzasadnieniu poszczególnych podnoszonych w skardze aspektów sprawy.

Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie sposób kwestionować dokonaną przez Sąd I instancji ocenę poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, a następnie ocenę zastosowania normy prawa materialnego w tych okolicznościach, a w konsekwencji prawidłowość przeprowadzonej kontroli zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa bowiem jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w ostatnim przypadku można mówić o naruszeniu tego przepisu (tak np. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013r., I GSK 1064/11, Lex nr 1331481).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie określone art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogi, pozwalające na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Zawiera ono obszerne rozważania co do wykładni prawa materialnego, którą to wykładnię skarżący kasacyjnie kwestionuje, jak i co do wszystkich relewantnych prawnie okoliczności i faktycznych okoliczności, pozwalających na ocenę spornej w sprawie okoliczności sztucznego stworzenia warunków przez Grupę Producentów do otrzymania wsparcia, a w konsekwencji i na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Wobec tego zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za niezasadny.

Zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, podlegają z uwagi na występujący między nimi związek funkcjonalny łącznemu rozpoznaniu. Ze sposobu sformułowania tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że skarżąca kasacyjnie naruszenia tych przepisów upatruje w błędnej ich wykładni, zaś tego trzeciego również w błędnym jego zastosowaniu.

Wobec tego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu błędnej wykładni tych przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt I lit. a skargi kasacyjnej tj. art. 35 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uzyskania płatności jest kumulatywna realizacja wszystkich celów wymienionych w literach a-c tego przepisu należy uznać, że jest on chybiony.

Należy przede wszystkim podkreślić, że zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego autor skargi kasacyjnej winien przedstawić swoją własną jego wykładnię i wyraźnie wskazać dlaczego jest ona prawidłowa. W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżąca w pierwszej kolejności przyjmuje, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do celów wymienionych w art. 35 ust. 1 lit a i c Rozporządzenia 1968/2005, a tylko do celu wymienionego zawartego w lit. b powyższego przepisu zatem odnoszenie się przez Sąd I instancji do wszystkich celów wymienionych w art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia było błędne.

Następnie skarżąca opierając się na uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1676/11 uznała, że Grupa nie musi spełniać wszystkich celów wymienionych w art. 35 ust. 1 ww. Rozporządzenia. W konsekwencji organ II instancji powinien był zbadać wszystkie cele wymienione w ww. przepisie pod kątem spełnienia ich przez Grupę, a Sąd powinien był zauważyć to uchybienie. Tak sformułowany zarzut oparty na zupełnie sprzecznej argumentacji nie podlega rozpoznaniu.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt II lit. b skargi kasacyjnej polegającym na błędnej wykładni art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia 1698/2005 poprzez przyjęcie, że opisany w tym przepisie cel nie jest realizowany mimo koncentracji sprzedaży za pośrednictwem grupy, w przypadku zdekoncentrowanej produkcji przez członków grupy należy uznać, że jest on niezasadny.

W tym zakresie wadliwość zaskarżonego wyroku skarżąca kasacyjnie upatruje w stanowisku Sądu I instancji przede wszystkim, że skarżąca dopuściła do "dekoncentracji produkcji" i "rozdrobnienia produkcji", co miałoby stać w sprzeczności z celem określonym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005. Zdaniem skarżącej kasacyjnie – jak wynika z argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej – przepis ten w ogólne nie odnosi się do kwestii produkcji i jej koncentracji czy dekoncentracji (rozdrobnienia) i należy odróżniać proces produkcji od procesu sprzedaży.

Prezentowanego w tym zakresie przez skarżącą kasacyjnie stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, gdyż nie uprawnia do tego całościowa analiza regulacji rozporządzenia nr 1698/2005, w tym również kompleksowe odczytanie art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia. Nie sposób nie dostrzec tego, że art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 w swojej treści dwukrotnie używa pojęcia "cel", raz w kontekście celu tworzenia i działalności administracyjnej grupy, drugi raz w kontekście wspólnych działań grupy zmierzających do koncentracji dystrybucji produktów produkowanych przez poszczególnych członków grupy, co z kolei prawodawca unijny wiąże z realizacją celów systemu wsparcia określonych w lit. a-b) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Przepis ten – na co wskazuje systematyka rozporządzenia nr 1698/2005, jak i zawarte w nim odesłanie do art. 20 lit. d) ppkt ii) tego rozporządzenia – dowodzi, iż przepis ten stanowi unijny środek przejściowy zapewnienia w nowych państwach członkowskich, konkurencyjności tzw. "gospodarstwom rolnym niskotowarowym", tj. produkującym na własne potrzeby konsumpcyjne, jak w celu odsprzedaży części swojej produkcji (zob. art. 34 ust.1 i art. 20 lit. d) ii) rozporządzenia nr 1698/2005).

Należy zatem odróżnić sam cel tworzenia Grupy Producentów Rolnych jako pewnej formy "organizowania", określanej przez samego prawodawcę unijnego jako administracyjną, i cele szczegółowe działania Grupy. W motywie 11 do rozporządzenia nr 1698/2005 wskazano, że w celu zapewnienia równoważnego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i zróżnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją celów miejskich. W motywie 24 wskazano zaś, że w kontekście zwiększonej konkurencji istotne jest zapewnienie, aby sektory rolny i żywnościowy oraz sektor leśny mogły wykorzystywać możliwości rynkowe poprzez szerokie podejście innowacyjne w zakresie rozwoju nowych produktów, procesów i technologii.

W tym celu powinno zachęcać się do współpracy pomiędzy rolnikami, przemysłem żywnościowym i przemysłem przetwórczym surowców oraz innymi stronami. W motywie 26 wskazano natomiast, że w zakresie jakości produkcji i produktów rolnych powinien zostać udostępniony szereg środków dotyczących spełnienia przez rolników norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym, wspierających uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności oraz wspierających grupy producentów w działalności o charakterze informacyjnym i promocyjnym. Regulacja unijna zmierza do wspierania rozwoju obszarów wiejskich poprzez poprawę konkurencyjności rolnictwa i wyrównywanie różnic (zob. art. 4 ust. 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005).

Wobec tego należy przyjąć, że wśród celów określonych w lit. a-c) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 prawodawca unijny nie wymienia dekoncentracji produkcji. W istocie przepis ten zawiera zamknięty katalog zindywidualizowanych celów systemu wsparcia. Nie oznacza to jednakże, że dekoncentracja produkcji (dokonana przed założeniem grupy producenckiej) nie może być brana pod uwagę przy ocenie okoliczności zawiązywania [...]w kontekście tego, czy zawiązanie danej Grupy rzeczywiście zmierzało w celu zapewnienia konkurencyjności produkowanym przez poszczególnych członków Grupy produktów, co wypełnia przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia wskazaną w wykonawczym przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. To zaś bez wątpienia wymaga oceny, czy grupa producentów w istocie jest tworzona w celu wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów rolnych na rynku. Wprowadzenie analizowanego przejściowego środka wsparcia sektora rolnego w intencji prawodawcy było uzasadnione charakterystyką gospodarstw rolnych, gdzie silny indywidualizm producentów, przy dużym rozdrobnieniu gospodarstw rolnych, tak charakterystycznym dla polskich realiów, ogranicza ich konkurencyjność poprzez wspólne ich działanie nakierowane na wskazane przez prawodawcę unijnego cele.

Realizacja działania w ramach spornego systemu wsparcia uzasadniona jest więc ze względu na rozdrobnioną strukturę polskiego rolnictwa, utrudniającą dostęp do rynku indywidualnym rolnikom i obniżającą ich siłę przetargową w negocjacjach z klientami. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich ma stanowić próbę przeciwdziałania niskiej rentowności sektora rolnego oraz niskiego poziomu dochodów producentów rolnych wynikających z obiektywnych przyczyn związanych z nierównym tempem procesów koncentracji sektora żywności. Środek ten, będący środkiem działania w ramach osi I PROW – Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego (Tytuł IV Wsparcie Rozwoju Obszarów Wiejskich rozporządzenia nr 1698/2005), docelowo ma mieć wpływ na zmniejszenie różnic strukturalnych, a podstawowym kryterium działania jest wielkość sprzedaży lub obrotów grupy producenckiej oraz liczba członków. Skoro zatem organizacja producentów rolnych, jaką jest Grupa Producentów Rolnych, powinna być utworzona - jak wynika z analizowanej regulacji prawnej – w celu podjęcia wspólnych działań przez "rozdrobnionych" co do wielkości produkcji producentów rolnych i to w celu wspólnego organizowania i zarządzania dystrybucją produktów rolnych, w tym ich promocją i poprawą jakości, to wobec niespornych w sprawie okoliczności faktycznych towarzyszących zawiązaniu Grupy Producentów Rolnych za w pełni zasadne należało przyjąć stanowisko Sądu I instancji, że z uwagi na te okoliczności cele zawiązania tej Grupy nie są zgodne z art. 35 ust. 1 rozporządzania nr 1968/2005.

W realiach tej sprawy utworzenie tej Grupy doprowadziło do sztucznego rozdrobnienia produkcji jednego z członków Grupy po to by następnie ją "połączyć", jednakże realizowaną już przez trzech producentów nie zaś przez dotychczasowego jednego. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do sztucznego stworzenia przez Grupę warunków do uzyskania płatności, co stanowi przesłankę odmowy przyznania płatności, określoną w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a do czego doszło poprzez sztuczne rozdrobnienie produkcji celem późniejszego utworzenia [...]i wykazania celu wsparcia w postaci koncentracji sprzedaży produktów wytwarzanych w tych warunkach. Skarżąca kasacyjnie akcentowała co prawda osiągnięcie przez Grupę celu unijnego w postaci koncentracji sprzedaży pomimo dekoncentracji produkcji i z tego zasadniczego powodu ubiegała się o płatność. Niemniej jednak nie sposób zasadnie przyjąć, że aby dochodzenie do tego celu oraz jego realizacji, a tym samym spełnienia zasadniczego wymogu uzyskania płatności, mogło nastąpić poprzez dokonanie podziału pierwotnie istniejącego gospodarstwa jednego z członków Grupy oraz wydzierżawienie powstałych po tym "podziale" działek ewidencyjnych osobom, które następnie, po uzyskaniu wpisu do ewidencji producentów rolnych weszły w skład [...].

Tego rodzaju modus operandi wobec tego, że z oczywistych wręcz względów nie towarzyszy mu zwiększenie potencjału produkcyjnego grupy, co możliwe byłoby do zapewnienia w sytuacji doprowadzenia do koncentracji podaży poprzez koncentrację produkcji oraz areałów gruntów, na których jest ona prowadzona, nie ma nic wspólnego z koncentracją podaży i wprowadzaniem do obrotu produktów członków Grupy i pozostaje w oczywistej sprzeczności z celami działania, o których mowa w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Nie sposób bowiem za rzeczywistą, a tym samym i efektywną koncentrację podaży produkcji uznać sytuację, gdy wymieniony produkt pochodzi z tego samego areału gruntów rolnych, co przed powołaniem Grupy Producentów Rolnych, a mianowicie z gruntów które dla potrzeb utworzenia tej Grupy wydzielone zostały z gospodarstwa jednego członka zawiązanej Grupy. Skoro tak, to opisany sposób działania nie uzasadnia również, jako sprzeczny z wymienionymi celami – koncentracja podaży – przyznania pomocy, a to wobec faktu wykreowania sytuacji, która tylko i wyłącznie pozornie świadczyć ma o spełnieniu warunków do jej przyznania, co w rozpatrywanej sprawie odnosi się w szczególności do liczby podmiotów, które jako producenci rolni mogą zainicjować powołanie i utworzenie grupy producenckiej. Jasno i wyraźnie wynika to z przywołanych okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016, II GSK 344/15).

Nie jest również trafny zarzut kasacyjny dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzania nr 65/2011 poprzez wprowadzenia dodatkowego nieznanego "ustawie" warunku wsparcia. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – niedopuszczalne rozszerzenie pojęcia "sztuczne spełnienie warunku" poprzez przyjęcie przesłanki zakazu tworzenia dwu różnych Grup Producenckich przez tych samych członków. Ponadto skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że art. 4 ust. 8 rozporządzania nr 65/2011 sankcjonuje tylko i wyłącznie zachowania beneficjenta, tj. [...], nie zaś poszczególnych producentów rolnych wchodzących w skład Grupy. Jednakże Sąd I instancji w zakresie tworzenia grup producenckich nie sformułował – co potwierdza analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku – stanowiska takiego jak mu zarzuca skarga kasacyjna.

Wręcz przeciwnie Sąd ten wskazał, że "prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami", po czy stwierdził jedynie, że organ ma prawo i obowiązek badania przyczyn powstania Grupy z uwagi na określone prawem ograniczenia co do liczby członków Grupy i wysokości pomocy. Zdaniem Sądu I instancji "jest możliwe, aby te same osoby tworzyły więcej niż jedną grupę, ale jedynie pod warunkiem, że produkcja tych grup będzie się odbywała odrębnie, co w tej sprawie nie miało miejsca". Z tym wiążą się również rozważania uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do ograniczeń wysokości płatności, analizowane przez Sąd I instancji nie w kontekście wykładni art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1689/2005, lecz oceny okoliczności faktycznych tej sprawy w kontekście celu utworzenia Grupy (elementu subiektywnego), nie zaś realizacji celów systemu wsparcia (elementu obiektywnego).

Z kolei stanowisko w zakresie czasookresu prowadzenia działalności przez poszczególnych członków Grupy przed jej zawiązaniem Sąd wyraził nie w ramach wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, lecz w ramach art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, tj. w kontekście celu tworzenia grupy producenckiej i oceny okoliczności faktycznych zawiązania skarżącej kasacyjnie Grupy Producenckiej, do których nawiązuje przesłanka z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w postaci sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia. Skoro bowiem przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 jest przepisem wykonawczym do art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, określającym przesłanki odmowy przyznania wsparcia, jeśli cele utworzenia Grupy Producenckiej nie są zgodne z założeniami prawodawcy unijnego, to konsekwencją tego jest to, iż przesłanki tej odmowy należy rozważać całościowo w kontekście tego ostatniego przepisu.

Ponadto skoro tworzenie Grupy Producenckiej ma służyć zagwarantowaniu konkurencyjności drobnym producentom rolnym, to oczywisty jest wniosek, iż są to producenci uprzednio już prowadzący działalność rolniczą (co w przypadku dwu członków Grupy Producenckiej nie miało miejsca), choć prawodawca nie wskazuje okresu prowadzenia tej działalności przed zawiązaniem Grupy. Dokonując natomiast wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 – Sąd I instancji odwołał się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE uznał, że 1) "(a)rtykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami"; oraz że 2) "(a)rtykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku".

Zważywszy na wykładnię powyższych przepisów, w tym wskazany wyrok TSUE, podnieść trzeba, że oceniając sztuczne stworzenie przez Grupę Producentów warunków do otrzymania płatności organ bada okoliczności związane z powstaniem grupy producentów, w tym wyrażające zamiar czynności członków Grupy, obejmujące m.in. rozdrobnienie gospodarstwa (dekoncentrację produkcji). Zamiar stanowi przecież element, który towarzyszy czynności na etapie zawiązywania Grupy. Wobec tego to na tę chwilę należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące powstaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia.

Z kolei badanie w okolicznościach danej sprawy elementu obiektywnego zmierza do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele systemu wsparcia związane z określoną działalnością produkcyjną Grupy. Wobec tego badanie to zmierza do ustalenia, w jakim zakresie działalność Grupy Producentów, choć formalnie poprawna, może świadczyć o sztucznym stworzeniu warunków uzyskania wsparcia. A skoro nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, co do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, to z punktu widzenia niepodważonych okoliczności stanu faktycznego tej sprawy, brak jest podstaw aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2005 również poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W tym zakresie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że suma okoliczności faktycznych sprawy (dotyczących zarówno elementów obiektywnych, jak i subiektywnych) uzasadnia stanowisko organów o sztucznym stworzeniu przez Grupę Producentów Rolnych warunków w celu uzyskania pomocy w sposób sprzeczny z tymi celami. W istocie bowiem utworzenie tej Grupy miało na celu obejście przepisów prawa poprzez ominięcie limitów co do liczby członków Grupy i stworzenie Grupy formalnie spełniającej wszystkie wymogi, jednakże w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Wskazuje na to sekwencja zamierzonych i przemyślanych działań członków Grupy, poprzedzających zawiązanie Grupy Producenckiej, a także powiązania kapitałowe i osobowe między członkami Grupy. Zawiązanie Grupy było poprzedzone "podziałem" gospodarstwa jednego z członków Grupy i wydzierżawieniem wydzielonych jego części dwu nowo tworzonym członkom Grupy, co dowodzi, iż w istocie nie zmierzało ono do realizacji celu, jakim jest ułatwienie prowadzenia działalności Grupie rozdrobnionych producentów poprzez stworzenie warunków konkurencyjności produktów produkowanych przez nich produktów rolnych.

Do Grupy przystąpiło dwu członków, którzy wcześniej produkcji rolnej nie prowadzili, a nadto produkcję tę podjęli oni wyłącznie na działkach wydzielonych z gospodarstwa innego członka Grupy, co oznacza rozdrobnienie produkcji, podczas gdy celem systemu wsparcia było podejmowanie wspólnych działań przez producentów rolnych w celach określonych w prawie unijnym i zapewnienia konkurencyjności produktów członków Grupy Producenckiej. Powyższe wskazuje zatem na istniejącą w momencie zawiązywania Grupy niewątpliwą intencję jej członków, zmierzającą do utworzenia formalnej organizacji o określonych cechach i znamionach grupy producenckiej, jednakże w oderwaniu od celów wsparcia, co zasadnie ocenił Sąd I instancji. Wskazanemu przez Grupę Producentów Rolnych nie towarzyszył zakładany przez prawodawcę unijnego a wynikający z powołanej regulacji prawnej rezultat w postaci zwiększenia potencjału produkcyjnego Grupy, skoro produkcja odbywała się na tym samym areale co pierwotnie, tyle tylko, że podzielonym pomiędzy kilku członków Grupy.

W związku z utworzeniem Grupy, tylko pozornie doszło do "połączenia" gospodarstw poszczególnych członków Grupy, tj. ich areału i potencjału produkcyjnego tego areału. Co istotne na tych samych gruntach w tożsamym cyklu produkcyjnym w systemie płodozmianu była prowadzona produkcja zbóż i rzepaku. W tych okolicznościach nie sposób również uznać, że obiektywny element sprawy, jakim jest realizacja celów systemu wsparcia, może być uznany za spełniony. Ideą tego systemu było bowiem zapewnienie konkurencyjności produkcji gospodarstw niskotowarowych w wyniku konsolidacji "mocy" produkcyjnej poprzez osiągniecie celów szczegółowych określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjna na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.