Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 823/16, oddalił skargę M T (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ) z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]), w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2010.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej oraz o odmowie uznania przypadku zalania trwałych użytków zielonych wskutek bytowania bobrów na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku za działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", utrzymał w mocy, wydane na wniosek skarżącego z dnia 5 października 2015 r., postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2013 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 701/13, oddalił skargę M T. Organ wyjaśnił, że z uzasadnienia ww. wyroku wynika, że decyzja z dnia [...]sierpnia 2013 r. "nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności", zaś Sąd ten dokonał oceny korekty wniosku z dnia 4 października 2011 r., dokumentów przedstawionych przez skarżącego, ekspertyzy biegłego z zakresu łąkarstwa dr MK oraz zgodności z prawem zastosowanych przez organ "wykluczeń" powierzchni kwalifikującej się do płatności.
W konsekwencji zdaniem organu przyczyny wadliwości podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, dotyczące nieprawidłowego ustalenia w decyzji powierzchni kwalifikowanej do płatności, były objęte zakresem rozpoznania i orzekania WSA w Lublinie. W związku z tym, nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego, z powodu zaistnienia przeszkody przedmiotowej.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. polegające na nieuwzględnieniu przewidzianych w ww. przepisie konsekwencji wycofania przez stronę części wniosku, pomimo że w pierwotnie złożonym wniosku nie było żadnych rzeczywistych nieprawidłowości, o których organ mógłby poinformować stronę.
Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że dokonanego przez niego zmniejszenia powierzchni zadeklarowanej w maju 2010 r. działki nr [..] w obrębie nie można potraktować jako poprzedzonego poinformowaniem skarżącego o nieprawidłowości w rozumieniu art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, albowiem wezwanie skierowane do skarżącego przez organ oparte było na bezprawnym przyjęciu za podstawę ustalenia wielkości PEG materiałów fotograficznych wykonanych po roku 2010, a więc niemiarodajnych dla określenia rzeczywistego zasięgu upraw na poszczególnych działkach w roku 2010.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu stwierdził, że skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2013 r. Na tę decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 701/13 skargę oddalił. Tak więc decyzja, objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była poddana kontroli sądowoadministracyjnej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 oraz faktu utrzymania w mocy decyzji wskutek oddalenia na nią skargi, zamknięta została organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej. W niniejszej sprawie, z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu, wystąpiła przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji niedopuszczalnym.
Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, WSA w Lublinie oddalając skargę, rozważył także okoliczności odpowiadające wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, skoro Sąd ten dokonał oceny korekty wniosku z dnia 4 października 2011 r., dokumentów przedstawionych przez skarżącego, ekspertyzy biegłego z zakresu łąkarstwa dr M K oraz zgodności z prawem zastosowanych przez organ "wykluczeń" powierzchni kwalifikującej się do płatności. Nadto z uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie wynika, że decyzja z dnia [..] sierpnia 2013 r. "nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności".
Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec skontrolowania legalności decyzji przez sąd administracyjny i związania organów administracji zapadłym prawomocnym orzeczeniem, wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne.
M T złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu pierwszej instancji wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. rażące naruszenie następujących norm postępowania:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a - poprzez zaakceptowanie przez WSA zaskarżonego postanowienia pomimo naruszenia przez organ norm postępowania wyrażonych w art. 7, art. 8 k.p.a., art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na braku rzeczywistego, szczegółowego uzasadnienia przyjętego stanowiska;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a - poprzez faktyczne naruszenie obowiązku uzasadnienia wyroku, w zakresie w jakim WSA kompletnie nie odniósł się w przedstawionym rozstrzygnięciu do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono uzasadnienie wniesionych zarzutów. Skarżący w szczególności podkreślił, że w swojej skardze do WSA w Lublinie na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2013 r., będącą przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nie podnosił zarzutów, co do prawidłowości zastosowania przez organ normy art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w związku z faktem wycofania przez niego w październiku 2011 fragmentu działki nr [...] w obrębie C. Dodał, że dopiero po zapoznaniu się z uzasadnieniem wyroku zapadłego w sprawie sąsiadki powziął wiedzę o tym, że Kierownik BP ARiMR w Zamościu informował go o nieprawidłowościach, które w rzeczywistości nie miały miejsca, albowiem właściwa wartość PEG dla roku 2010 dla działki nr [..]w obrębie C nie była mniejsza od sumy powierzchni deklarowanych na tej działce przez skarżącego i przez jego sąsiadkę. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie ustalił, czy faktycznie WSA w Lublinie mógł w ogóle posiadać wiedzę o naruszeniach, na które wskazuje skarżący.
Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do określonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania uznał, iż autor skargi kasacyjnej w istocie wywodził, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, wobec nie dostrzeżenia naruszenia przez organy podatkowe przepisów art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) a także naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia w przedstawionym rozstrzygnięciu do zarzutów podniesionych w skardze (pkt 2 jej petitum).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty określone w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wiążą się ściśle ze sobą, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich.
Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną wykazała, że taka sytuacja miała miejsce.
W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia tych warunków. Sąd pierwszej instancji pominął istotę zarzutów podniesionych w skardze, co w konsekwencji doprowadziło do bezkrytycznego zaakceptowania stanowiska organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.
Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania była kontrola zgodności z prawem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 roku, odmawiającej przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za rok 2010. Odnosząc się do uchwały NSA sygn. akt I OPS 6/09 z dnia 7 grudnia 2009 roku, którą skarżący kasacyjnie wskazuje jako wzorzec oceny kryterium prawidłowego rozstrzygnięcia, rzeczą Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny czy "wstępne badanie zawartości żądania" pozwoliło organowi administracji publicznej na ustalenie wystąpienia – z uwagi na prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 stycznia 2014 roku w sprawie III SA/Lu 701/13 – przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie żądania niedopuszczalnym. Inaczej mówiąc, czy WSA w Lublinie rozważył kwestię podnoszoną w żądaniu i dostrzeżenie tego nie budzi wątpliwości na podstawie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w tym prawomocnym wyroku a zatem czy w tym postępowaniu Sąd ten zajmował się oceną cofnięcia przez skarżącego wniosku z dnia 4 października 2011 roku - zważywszy na podnoszoną w skardze do Sądu pierwszej instancji okoliczność, iż skarżący podjął taką decyzję pod wpływem błędnego pouczenia organu, który stwierdził, że maksymalna obowiązująca dla objętego wnioskiem roku 2010 wielkość PEG dla działki ewidencyjnej nr [..] położonej w gm., wynosić miała mniej niż łączna wielkość działek rolnych zadeklarowanych na rok 2010 przez producentów (w tym skarżącego) użytkujących grunty położone na ww. działce ewidencyjnej.
Co istotne, czy uwzględnił podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że wielkość PEG dla działki nr [..] była inna niż przyjął to organ rozpoznając jego wniosek o przyznanie płatności, co z kolei wedle skarżącego miało wynikać ze sprawy prowadzonej przez WSA w Lublinie o sygn. akt III SA/Lu 808/13 dotyczącej jego sąsiadki Agnieszki Wojtczyk, dzierżawiącej od niego część działki nr [..].
Zgodzić należy się z poglądem Sądu pierwszej instancji odwołującym się do stanowiska doktryny, że jeśli dana kwestia była przedmiotem badania przez sąd w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem – i dodać trzeba co istotne, w związku z treścią powołanej wyżej uchwały NSA – stwierdzić to można bez trudu, wówczas kwestia ta nie może być ponownie badana przez organ, czego konsekwencją powinna być odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób jednak ustalić, czy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny w tym zakresie prowadzonego przez organ postępowania. Słusznie autor skargi kasacyjnej zarzuca, że zaakceptowanie przeprowadzonego postępowania i jego wyniku poprzez zacytowanie stanowiska WSA w Lublinie w wyroku z dnia 28 stycznia 2014 roku, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 roku "nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności", bez odniesienia się do zarzutów zgłoszonych w skardze, zdaniem Sądu II instancji ocenić należy jako nieprawidłowe albowiem pomijające istotę problemu.
W ocenie NSA, lakoniczne wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, powtórzone bez żadnej analizy za organem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że WSA w Lublinie ww. sprawie dokonał oceny korekty wniosku z dnia 4 października 2011 roku – a tym samym zaakceptowanie braku odniesienia się przez organ, do istotnej w sprawie kwestii cofnięcia wniosku pod wpływem błędnego pouczenia – czyni przedwczesnym dokonanie oceny, czy Sąd w prawomocnym wyroku rozstrzygającym w przedmiocie płatności za rok 2010 kwestią tą się zajmował. Podobnie ocenić należy ogólnikowe stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, powtórzone za organem, że WSA w Lublinie dokonał "oceny dokumentów przedstawionych przez skarżącego, ekspertyzy biegłego z zakresu łąkarstwa dr M. Kulika oraz zgodności z prawem zastosowanych przez organ "wykluczeń" powierzchni kwalifikującej się do płatności". Zabrakło zdaniem NSA wskazania, jakie konkretnie dokumenty złożone przez skarżącego były przedmiotem oceny WSA w Lublinie i czy ocena ta dotyczyła kwestii podnoszonych w zarzutach skargi a zatem czy Sąd ten odnosił się do konkretnej wielkości PEG a także na podstawie jakich dowodów ustalał jej parametry.
Czy ocena "wykluczeń" powierzchni kwalifikującej do płatności obejmowała działkę nr [..] a jeżeli tak, to co było przyczyną wykluczenia w tym wypadku a także czy ekspertyza biegłego z zakresu łąkarstwa dr M. Kulika dotyczyła działki nr [..] a tym samym, czy miała znaczenie dla oceny zasadności wniosku o płatność na rok 2010 w kontekście podnoszonych przez skarżącego okoliczności.
Tylko bowiem ustalenia takie mogą stanowić podstawę do wywiedzenia ostatecznego wniosku, czy kwestie podnoszone przez skarżącego były przedmiotem rozważań Sądu w prawomocnie zakończonym postępowaniu i korzystają z powagi rzeczy osądzonej a w konsekwencji, czy odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zgodna z prawem. W sytuacji braku odniesienia się do ww. kwestii istotnych z uwagi na podnoszone zarzuty skargi, jako zupełnie przedwczesne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, który dokonując porównania uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie i wniosku strony z dnia 28 września 2015 roku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 roku konstatuje, "że przyczyny nieważności podnoszone przez stronę objęte są zakresem rozpoznania i orzekania WSA w Lublinie, co czyni niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie wniosku".
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd uwzględni powyżej zaprezentowane rozważania a następnie dokona oceny czy organy prawidłowo uznały, że wstępne badanie zawartości żądania skarżącego kasacyjnie, pozwoliło na ustalenie wystąpienia - z uwagi na wydany uprzednio wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 stycznia 2014 roku - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.
Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 października 2016 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r. poz.1804 ze zm.).