Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie zastosowania w stosunku do pośrednika w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej.
Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. orzekł o udzieleniu C. K. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami, do czasu ponownego zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym.
W ramach ponownego rozpatrywania sprawy, prowadzanego na skutek wniosku skarżącego, Minister Infrastruktury zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Oceniając działania skarżącego jako pośrednika, Komisja oparła się na skardze Polskiej Federacji Rynku Nieruchomości, która zarzuciła mu permanentne nieprzestrzeganie przepisu art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako: u.g.n.), poprzez "firmowanie" swoją licencją co najmniej dwóch biur nieruchomości w T.: R. Sp. z o.o. i A.-A. F. W okresie wcześniejszym proceder ten dotyczył innych firm, tj. H. oraz AS-N. Komisja ustaliła, że pośrednik nie mógł sprawować bezpośredniego nadzoru nad pracownikami właścicielami ww. firm, wykonującymi czynności pomocnicze.
Ponadto Firma A. ogłaszała, że czynności pośrednictwa w tym biurze są wolne od opłat i prowizji, a na swojej stronie internetowej podawała informacje dotyczące stałego dokształcania i podnoszenia kwalifikacji zawodowy swoich pracowników w Warszawskim Stowarzyszeniu Pośredników w Obrocie Nieruchomościami, którym to informacjom Stowarzyszenie zaprzeczyło. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wskazała również, że skarżący nie przedstawił kserokopii dokumentów potwierdzających, iż posiada ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zawodowych, ani innych dokumentów, o które został przez Komisję poproszony. Powyższe okoliczności miały wykazywać naruszenie w sposób znaczący przez C. K. przepisów prawa.
W oparciu o powyższe ustalenia Komisji, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. i orzekł o zastosowaniu w stosunku do skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie. Stwierdził, że z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, że skarżący naruszył przepisy art. 181 ust. 1 u.g.n. w stopniu uzasadniającym zastosowanie tak wysokiej kary dyscyplinarnej. Naruszenie to polegało według organu na zupełnym braku nadzoru nad osobami wykonującymi faktycznie czynności pośrednictwa w firmach, braku ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej oraz braku stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych.
Minister podniósł, że nie jest możliwe utrzymanie w mocy wcześniej orzeczonej przez niego kary dyscyplinarnej z uwagi na fakt, że ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) dokonano zmiany katalogu kar dyscyplinarnych w ten sposób, że usunięto karę zawieszenia licencji zawodowej do czasu ponownego zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym i dodano karę pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie, a zmiana ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. Biorąc zatem pod uwagę uzasadnienie wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, organ przychylił się do niego i orzekł powołując w podstawie rozstrzygnięcia art. 183 ust. 2 pkt 4a u.g.n. oraz wskazując, że orzeczona kara odpowiada winie, wynikającej z zebranego w sprawie materiału dowodowego.
C. K. na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Uzasadniając oddalenie skargi, Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 181 ust. 1 u.g.n., pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 180 ust. 1 i ust. 1a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności.
Dodatkowo zgodnie z art. 181 ust. 2 u.g.n. pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych, zaś art. 181 ust. 3 zobowiązuje go do ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa.
Sąd stwierdził, że Minister Infrastruktury wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu braku należytego uzasadnienia kary dyscyplinarnej podał, że organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się i podzielił stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która wnioskując o zastosowanie określonej kary dyscyplinarnej powołała się na charakter naruszeń obowiązków zawodowych przez skarżącego, podkreślając brak nadzoru nad pracownikami firm. Z uwagi na powołanie się przez organ na stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Sąd uznał, że stanowisko Komisji było również stanowiskiem organu, a zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie uchybiało wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Nadto orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej na podstawie art. 183 ust. 2 u.g.n. dotyczy odpowiedzialności zawodowej pośrednika za niewypełnienie obowiązków, o których mowa w art. 181 tej ustawy, stąd przy wymierzeniu kary dyscyplinarnej nie ma znaczenia, że postępowanie skarżącego nie spowodowało żadnej szkody.
Zdaniem Sądu w prowadzonym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 181 ust. 1-3 u.g.n., gdyż dowody zebrane przez Komisję jednoznacznie wskazywały na popełnienie deliktu dyscyplinarnego. W szczególności firmowanie swoim nazwiskiem pracy dwóch biur nieruchomości i brak należytego nadzoru nad osobami dokonującymi faktycznie czynności pośrednictwa Sąd uznał za oczywiste naruszenie art. 181 ust. 1 u.g.n. Działanie takie i brak należytego nadzoru stwarzałyby bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody klientom biur.
Kwestie dysponowania obowiązkowym ubezpieczeniem od odpowiedzialności cywilnej pośrednika w obrocie nieruchomościami za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa oraz uczestnictwa w szkoleniach miały w ocenie Sądu pierwszej instancji znaczenie incydentalne, wobec faktu popełnienia deliktu z art. 181 ust. 1 u.g.n.
Podsumowując, WSA wskazał, że Minister Infrastruktury wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu, jak również uzasadnił przekonująco wydane decyzje. Mając powyższe na uwadze, WSA skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. K., zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 181 ust. 1 w zw. z art. 183 ust. 1 u.g.n., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonywanie czynności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie umowy o pracę, na rzecz dwóch przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie obrotu nieruchomościami, stanowi delikt dyscyplinarny uzasadniający wymierzenie C. K. kary dyscyplinarnej pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się ojej nadanie.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżący przywołując treść art. 181 ust. 1-3 i art. 183 ust. 1 u.g.n. podał, że uczestniczył w szkoleniach służących podnoszeniu kwalifikacji, uzyskując 11 punktów. Nadto podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej, a jego działalność objęta była ochroną, jaką zapewniała polisa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej wykupiona przez zatrudniających pośrednika przedsiębiorców prowadzących ten rodzaj działalność gospodarczej.
Kasator stwierdził, że nie prowadził własnej działalności gospodarczej w zakresie obrotu nieruchomościami, a zawód pośrednika wykonywał na podstawie umowy o dzieło w dwóch biurach nieruchomości, w których zatrudniony był w niepełnym wymiarze czasu pracy. Powyższe nie oznacza, że "użyczał" swojej licencji zawodowej przedsiębiorcom prowadzącym te biura, gdyż zawsze osobiście wykonywał czynności wymagające osobistego zaangażowania pośrednika. Za całkowicie bezzasadne uznał ustalenie przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, że nie mógł sprawować nadzoru nad właścicielami firm, w których był zatrudniony, gdyż twierdzenie to, podobnie jak twierdzenie o nieprawidłowym wykonywaniu przez niego czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej, wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. Zasada ta oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 181 ust. 1 w zw. z art. 183 ust. 1 u.g.n. przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonywane czynności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie umowy o pracę na rzecz dwóch przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie obrotu nieruchomościami, stanowi delikt dyscyplinarny, uzasadniający wymierzenie pośrednikowi w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej – pozbawienie licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie.
Zarzut ten nie jest trafny.
Stosownie do treści art. 183 ust. 1 u.g.n. pośrednik w obrocie nieruchomościami niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 181, podlega odpowiedzialności zawodowej.
Uwzględniając powyższą normę prawną Sąd I instancji trafnie uznał, że dla odczytania jej dyspozycji konieczne jest odwołanie się do treści art. 181 u.g.n. Z kolei przepis art. 181 ust. 1 u.g.n. stanowi, że pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 180 ust. 1 i ust. 1a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasad etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności. Przepis ten wskazuje w jaki sposób pośrednik powinien wykonywać czynności w nim wskazane. Omawiany przepis określa obowiązki pośrednika. W myśl art. 180 ust. 1 u.g.n. pośrednictwo w obrocie nieruchomościami polega na zawodowym wykonywaniu przez pośrednika w obrocie nieruchomościami czynności zmierzających do zawierania przez inne osoby umów w tym przepisie wymienionych.
Natomiast zgodnie z art. 180 ust. 2 u.g.n. pośrednik wykonuje czynności, o których mowa w ust. 1 osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. Powołany ostatnio przepis określa sposób wykonywania przez pośrednika czynności zawodowych, określonych w art. 180 ust. 1 u.g.n. Z kolei z treści art. 180 ust. 3 u.g.n. wynika, że zakres czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami określa umowa pośrednictwa. Treść powyższych uregulowań oznacza, że organ uprawniony do prowadzenia postępowania o jakim mowa w art. 183 ust. 1 u.g.n., zobowiązany jest badać czy konkretny pośrednik wykonywał czynności zawodowe określone w art. 180 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. z naruszeniem art. 180 ust. 2 tej ustawy, a w konsekwencji czy dopełnił obowiązków, które nakłada na niego przepis art. 181 ust. 1 u.g.n.
Innymi słowy treść powyższych regulacji oznacza, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 183 ust. 1 u.g.n. należy ustalić i ocenić, czy działania podejmowane przez pośrednika odnośnie wykonywanych czynności zawodowych pośrednictwa w obrocie nieruchomościami były czynnościami faktycznie przez niego wykonywanymi bądź bezpośrednio nadzorowanymi w sposób realny, w znaczeniu jakie mu nadaje przepis art. 180 ust. 2 u.g.n.
Taka wykładnia powyższych przepisów oznacza, że kwestię osobistego wykonywania czynności zawodowych u kilku pracodawców bądź też nadzorowania prac kilku biur pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez jednego pośrednika w obrocie nieruchomościami, należy rozpatrywać w kontekście jego odpowiedzialności zawodowej.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej powyższą przedstawioną wykładnię art. 181 ust. 1 w zw. z art. 183 ust. 1 u.g.n. przyjął też Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
W żadnym razie nie jest trafne stanowisko, że Sąd I instancji przyjął, iż sam fakt wykonywania czynności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie umowy o pracę na rzecz dwóch przedsiębiorców stanowi delikt dyscyplinarny w rozumieniu art. 183 ust. 1 w zw. z art. 181 ust. 1 u.g.n. Sąd interpretując zakwestionowane w skardze kasacyjnej przepisy wyraźnie wskazał, że ustalenie, iż doszło do popełnienia czynu spełniającego znamiona art. 183 ust. 1 musi mieć postać jednoznacznego określenia tego deliktu oraz precyzyjnego wskazania naruszonych przez pośrednika przepisów lub standardów zawodowych.
Sąd wskazał, że oczywistym naruszeniem art. 181 ust. 1 u.g.n. było w szczególności firmowanie przez skarżącego swoim nazwiskiem pracy dwóch biur nieruchomości i brak należytego nadzoru nad osobami dokonującymi faktycznie czynności pośrednictwa. W ocenie Sądu działanie takie i brak należytego nadzoru stanowiłoby niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody klientom biur. Powyższe wyraźnie dowodzi, iż są to wnioski wynikające z oceny zakresu działań podejmowanych przez skarżącego w ramach czynności zawodowych pośrednictwa w obrocie nieruchomościami faktycznie przez niego wykonywanych bądź bezpośrednio nadzorowanych, ustalone w oparciu o zgromadzone dowody. Naruszenia przez skarżącego art. 181 ust. 1 u.g.n.
Sąd dopatruje się nie w samym fakcie świadczenia pracy na rzecz dwóch przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie obrotu nieruchomościami, lecz w sposobie wykonywania tych czynności zawodowych, co w szczególności skutkowało brakiem należytego nadzoru nad pracownikami tych firm. Tym samym nie można uznać, że zarzut błędnej wykładni art. 181 ust. 1 w zw. z art. 183 ust. 1 u.g.n. jest zasadny.
Dodać należy, iż Sąd wskazał także na treść uregulowań zawartych w art. 181 ust. 2 i 3 u.g.n., dotyczących obowiązku pośrednika do stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych oraz podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa. Sąd stwierdził przy tym, że zebrane w sprawie dowody jednoznacznie wskazywały na popełnienie przez skarżącego deliktu dyscyplinarnego w związku z naruszeniem nie tylko art. 181 ust. 1, ale także ust. 2 i 3 tego przepisu. Tym samym w żadnym razie nie można uznać, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 183 ust. 1 u.g.n., jak to podnosi skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, iż trudno też uznać, aby Sąd I instancji niewłaściwie zastosował powołane powyżej przepisy do przyjętego w sprawie stanu faktycznego, który co wymaga wyraźnego podkreślenia, nie został skutecznie w skardze kasacyjnej zakwestionowany.
Wobec argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w ten sposób jej autor polemizuje ze stanowiskiem i oceną Sądu I instancji, co do tego, czy skarżący swymi działaniami jako pośrednik w obrocie nieruchomości naruszył art. 181 ust. 1-3 w zw. z art. 183 ust. 1 u.g.n.
Skarżący przedstawia bowiem nie tylko odmienną ocenę zgromadzonych w sprawie przez organ dowodów, zaakceptowaną przez Sąd I instancji, lecz odwołuje się do takich okoliczności faktycznych, które nie wynikają z przyjętego w tej sprawie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie skarżący wskazuje na uchybienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tego rodzaju zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do kwestionowania oceny legalności ustalonego stanu faktycznego.
Jednocześnie ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu autor nie wskazuje żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wobec czego tego rodzaju argumentacja nie może spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zakwestionować zaakceptowanych przez Sąd ustaleń faktycznych organów administracji publicznej, bez wskazania przy tym jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, opubl. ONSAiWSA 2005 nr 4, poz. 69).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną uzasadnionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.