Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1274/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2010 r. o nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego.
Sąd I instancji przyjął, że umorzenie postępowania odwoławczego G. O. od uchwały nr [...] z dnia 12 maja 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. było uzasadnione. Wynika to z utraty mocy przepisu art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych po dniu 31 grudnia 2006 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. o sygnaturze K 30/06 (Dz. U. z 2006 r. Nr 206, poz. 1522). Skutek prawny tego wyroku spowodował, że po tej dacie nie było już trybu odwoławczego do Ministra Sprawiedliwości od orzeczeń komisji w sprawie wyniku egzaminu. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji z dnia 1 kwietnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości uchylił w całości uchwałę Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2006 r. o nr [...] i umorzył postępowanie, gdyż art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 369 ust. 2 i 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 19 i pkt 20 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 oraz z 2006 r. Nr 146, poz. 1075) zostały uznane za niezgodne z art. 17 ust. 1 Konstytucji (pkt I ppkt 9 i 10 wyroku Trybunału Konstytucyjnego).
Sąd I instancji wskazał, że w sprawie związany był na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oceną prawną i wskazaniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. o sygnaturze II GSK 301/09 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1169/08 (po kolejnych wcześniejszych uchyleniach) przez Ministra Sprawiedliwości. Należało zatem ustalić w oparciu o wytyczne – czy istnieje norma prawna udzielająca kompetencji do rozstrzygania o danej sprawie administracyjnej. Skoro w sprawie do dnia 31 grudnia 2006 r. przepisem powierzającym Ministrowi Sprawiedliwości rozpoznanie odwołania od wyniku egzaminu był art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, który po tej dacie utracił moc, to po tej dacie powstała nieusuwalna przeszkoda o charakterze trwałym, która uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania.
Postępowanie przed Ministrem Sprawiedliwości stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, że brak jest normy prawnej udzielającej temu organowi administracji kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odwołania od zaskarżonej uchwały.
Należało zatem umorzyć postępowanie odwoławcze zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Powyższe oznaczało, że podniesione zarzuty nie były uzasadnione i dlatego skarga została oddalona.
W skardze kasacyjnej G. O. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 483); art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); art. 105 § 1 oraz 138 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu podał, że wydane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych potwierdziły i wskazały uprawnienie skarżącego do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji Komisji Egzaminacyjnej. Nie spowodowało to jednak żadnej zmiany w uregulowaniu sytuacji prawnej skarżącego. Podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. wskazał na konieczność ochrony "interesów w toku", przypominając, że prawo "nie może być pułapką dla obywatela działającego zgodnie z jego literą" oraz że sytuacja osób, które podjęły działania zmierzające do osiągnięcia skutków przewidzianych przez obowiązujące prawo, nie powinna ulec pogorszeniu.
W ocenie skarżącego dotychczasowe normy prawne wyraźnie wskazują na konieczność kontynuowania oceny przez organy w II instancji. Wskazane przepisy materialne dają podstawę do kontynuowania realizacji środka odwoławczego. Gwarancje takie zapewnił też w orzeczeniach wielokrotnie Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wymienione przepisy procesowe potwierdzają obowiązek działania organu II instancji co do rozpoznania środków odwoławczych. Skarga jest konieczna i uzasadniona.
Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podał, że wydany wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem a zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi we związku z art. 138 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są one nieuzasadnione.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, omówienia wymaga istota ich naruszenia, gdyż ocena rzutuje na sposób naruszenia pozostałych wymienionych przepisów prawa materialnego.
Kasator w naruszeniu przepisów procesowych dostrzega brak merytorycznego przeprowadzenia postępowania odwoławczego przez Ministra Sprawiedliwości jako organu II instancji. Podkreślić należy, że odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest próbą wykazania, że w sprawie zachodzą podstawy do związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako sądu I instancji z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygnaturze akt VI SA/Wa 1169/08. Chodzi o kontynuowanie przez organ II instancji postępowania odwoławczego zgodnie z właściwą procedurą i zakończenia w sposób wskazany w art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. W ocenie kasatora upoważnienie do takiego działania wynika z faktu, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte i prowadzone było przed datą wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Oceniając powyższy zarzut w kontekście jego argumentacji, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że powołany wyrok Sądu I instancji i jego uzasadnienie nie stanowi wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, jak stanowi art. 153 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu utraciła moc wiążącą, albowiem została zastąpiona oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. o sygnaturze akt II GSK 301/09, czemu dał trafnie wyraz Sąd I instancji w przedmiotowym zaskarżeniu. Ocena ta wyraźnie wskazuje na obowiązek formalnego zakończenia postępowania odwoławczego, a nie merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego z powodu utraty przez Ministra Sprawiedliwości kompetencji do prowadzenia postępowania odwoławczego. Chodzi o brak uprawnień do merytorycznego rozstrzygnięcia o odwołaniu.
Oznacza to, że organ odwoławczy mógł jedynie formalnie zakończyć wszczęte postępowanie odwoławcze poprzez jego umorzenie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Na ocenę powyższą nie mógł wpłynąć podniesiony przez kasatora fakt, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte i było prowadzone, gdy nie zapadł jeszcze wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Powyższa okoliczność była także przedmiotem oceny Sądu I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną argumentację w tym zakresie. Chodzi więc o to, że w dacie wydania decyzji z dnia 1 kwietnia 2008 r. (która została uchylona przez Sąd I instancji wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. o powołanej wyżej sygnaturze VI SA/Wa 1169/08), jak i też w dacie 15 kwietnia 2010 r. (która jest przedmiotem oceny niniejszego postępowania) obowiązywał stan prawny, który powstał po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r., skoro kontrola legalności zaskarżonej decyzji winna uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Skoro skutek prawny powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest taki, że po dniu 31 grudnia 2006 r. nie było już trybu odwoławczego do Ministra Sprawiedliwości od orzeczeń Komisji w sprawie wyniku egzaminu, to oznacza, że uchylona została podstawa prawna działania Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu odwoławczym. Nie było podstaw do orzekania w trybie wskazanym przez kasatora, a więc podniesione zarzuty w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, są one także nieuzasadnione. Przy ocenie naruszenia art. 2 Konstytucji nie należy pomijać faktu, że moc wiążąca przepisów prawa materialnego została utracona przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł ich niezgodność z przepisami Konstytucji, w tym także z art.
2. Kasator naruszenie art. 2 Konstytucji wiąże także z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc Sądu I instancji z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1169/08. Należy zauważyć, że kwestia oceny prawnej zawartej w tym wyroku została już omówiona w niniejszych rozważaniach przy zarzucie procesowym. Jak już wyżej zaznaczono, ocena prawna wyroku Sądu I instancji została zastąpiona przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. o sygnaturze II GSK 301/09. O ile zaś odnosi się także do uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego, to należy podkreślić, że ochrona, o której mowa w zarzucie dotyczy osób, które wszczęły postępowanie w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych bądź pomyślnie złożyły egzaminy określone w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, to jest sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny. Sytuacja ta nie obejmuje kasatora.
Odwołanie się do art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z dnia 10 lipca 1993 r. Nr 61, poz. 284) także nie jest skuteczne. Prawo kasatora, który składając środek odwoławczy uruchomił odpowiednie postępowanie, było w okolicznościach sprawy przestrzegane w całej rozciągłości. Twierdzenia w tym kontekście, że pozbawiono możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, czy też możliwości wnoszenia środków odwoławczych i to w sytuacji zmiany stanu prawnego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o niezgodności przepisu mającego zastosowanie w sprawie, nie są uprawnione.
Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.