Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
wnioskiem z [...] maja 2011 r. skarżący wystąpił o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 (ONW) i zadeklarował łączną powierzchnię 106,09 ha.
W dniach [...] sierpnia – [...] września 2011 r. oraz w dniu [...] grudnia 2011 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzone zostały kontrole na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie wzajemnej zgodności, w toku których ustalono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną oraz zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działce rolnej C (pow. 6,21 ha) oraz K (pow. 2,82 ha).
W związku z tymi ustaleniami Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z [...] maja 2012 r. przyznał wnioskodawcy pomoc finansową ONW na rok 2011 w łącznej wysokości 7.921,36 zł, potrącając przy tym wnioskowaną kwotę o 3.932,44 zł z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości.
Decyzją z [...] listopada 2012 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że objęte pomocą mogą być jedynie te grunty, w odniesieniu do których, spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania “Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW). Zdaniem organu, w tej sprawie sposób użytkowania spornych działek w roku 2011 został udokumentowany, a tym samym udowodniony i brak było podstaw do przeprowadzenia czynności dowodowych w postaci przesłuchania świadków na okoliczność ich użytkowania, tym bardziej, że sam wnioskodawca przyznał, że zabiegi agrotechniczne wykonane zostały dopiero we wrześniu, czyli po przeprowadzeniu pierwszych czynności kontrolnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że spór w sprawie sprowadza się do oceny stanu faktycznego ustalonego podczas kontroli w zakresie spełnienia kryterium norm oraz wymogów określonych w przepisach prawa. Skarżący podnosił m.in., że sporne działki rolne C i K były użytkowane rolniczo i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez cały 2011 r., o czym świadczyć miała m.in. decyzja w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.
W ocenie Sądu, z uwagi na prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, należało zgodzić się z twierdzeniami organu przedstawionymi w zaskarżonej decyzji, że kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, w związku z czym, brak było podstaw do podważenia jej wiarygodności. Sąd wyjaśnił, że kontrole na miejscu polegają na dokonaniu pomiarów powierzchni działek rolnych uprawnionych do otrzymania płatności, zgłoszonych przez beneficjenta we wniosku oraz weryfikacji zadeklarowanych upraw kwalifikujących się do objęcia płatnościami.
Z kolei zastosowana w sprawie metoda kontroli "FOTO" jest przeprowadzana na dostępnych w systemie informacji geograficznej zdjęciach obszarów – ortofotomap oraz na podstawie wywiadu terenowego. Ortofotomapa posiada skalę gwarantującą dokładność pomiaru działek na poziomie 0,25 do 0,5 m, natomiast podczas wywiadu terenowego inspektorzy terenowi sporządzają szkice oraz wykonują zdjęcia celem zweryfikowania danych okoliczności sprawy.
WSA wskazał, że w tracie kontroli zgodności dokonanej w dniu [...] grudnia 2011 r. przeprowadzono czynności polegające na zweryfikowaniu stanu gruntów z pierwszego etapu kontroli wykonanego w dniach [...].08. – [...].09.2011 r. i stwierdzono po pierwsze, na działkach rolnych A, C, D, O powierzchnię większą niż zadeklarowana we wniosku, a po drugie, że na działkach rolnych C oraz K wystąpił proces sukcesji wtórnej (wieloletnie samosiewy drzew i krzewów), degradacja i zniszczenie różnorodności biologicznej siedlisk łąk i pastwiska skutek inwazji niepożądanych gatunków roślin.
Sąd stwierdził również, że organ administracyjny ustosunkowując się do zgłoszonych zastrzeżeń wyjaśnił swoje stanowisko zasadnie wskazując, iż w zakresie powierzchni działki rolnej C i K w związku z brakiem widocznej granicy oraz położeniem na tej samej działce ewidencyjnej nr 94, obie działki pomierzone zostały łącznie i ich powierzchnia wyniosła 10,00 ha. Skarżący z uwagi na to, iż deklarował tutaj jedynie 9,03 ha wywodził, iż cały pomiar jest nierzetelny i w konsekwencji błędny. Organ wyjaśnił jednak, że w związku z brakiem użytkowania spornych działek wykluczone i sankcjonowane zostały powierzchnie zgodne z deklaracją we wniosku.
Odnosząc się natomiast do zarzutu sprzecznych ustaleń kontroli oraz podjęcia przez organ przedwczesnych wniosków z uwagi na dłuższy termin wykonania zabiegów agrotechnicznych wynikających z realizacji zaleceń rolnośrodowiskowych przewidziany do końca września danego roku, Sąd I instancji uznał, że wyniki zestawionych kontroli nie stoją ze sobą w sprzeczności. Wyniki te potwierdzają jedynie okoliczność podjęcia czynności zmierzających do spełnienia określonych norm przez wnioskodawcę warunkujących objęcie gruntów płatnościami dopiero w obliczu kontroli ARiMR i stwierdzenia nieprawidłowości na deklarowanych gruntach.
Nadto Sąd dodał, że powoływana przez skarżącego okoliczność spełniania kryteriów w zakresie płatności rolnośrodowiskowej ostatecznie nie została uwzględniona przez organ, bowiem decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił słuszności podnoszonym przez skarżącego argumentom.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).
II
Z. M. zaskarżając wyrok WSA w W., na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z w. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia ONW, poprzez bezpodstawne uznanie, iż organy postępowania administracyjnego (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. oraz Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR) prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stały na straży praworządności - gdy tymczasem Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
- 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia ONW, poprzez bezpodstawne uznanie, iż organy postępowania administracyjnego (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. oraz Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR) prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dotyczący argumentów związanych z wadliwością przeprowadzonych postępowań kontrolnych - gdy tymczasem Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
- 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte wyłącznie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten winien zostać uzupełniony m.in. o przesłuchanie zawnioskowanych świadków na okoliczności związane z użytkowaniem działek rolnych jak i dot. Twierdzeń organu II stopnia w zakresie konieczności uzupełnienia postępowania (podnoszonych przez stronę w kontekście płatności rolnośrodowiskowej), wskazujące na wadliwość przeprowadzonych kontroli zarówno w zakresie wzajemnej zgodności jak i kwalifikowalności powierzchni, co skutkowało ich wypaczeniem (bezzasadnym uznaniem prawidłowości przeprowadzonej kontroli), a w konsekwencji bezpodstawnym zmniejszeniem należnych skarżącemu płatności.
Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności, bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.
Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślenia wymaga, że kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Pomoc na to działanie w krajowym porządku prawnym określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.: dalej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 12 tej ustawy program jest realizowany na terytoriom Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje (m.in.) wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).
Również to przepisy tej ustawy określają zasady postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej i w tym zakresie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oceniając zgodność decyzji z przepisami postępowania, prawidłowo odwołał się do art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Tymczasem w pierwszym i drugim zarzucie skargi kasacyjnej jej autor zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami ustawy o płatnościach bezpośrednich. Przepisy powołanej przez skarżącego ustawy nie mają zastosowania w sprawach dotyczących płatności ONW. Skoro więc przepisy art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie miały zastosowania w sprawie i nie były stosowane, to zarzuty ich naruszenia są bezpodstawne.
Z tej też przyczyny nieusprawiedliwione jest zarzucanie naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia ONW. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i nie pozostaje w związku z ustawą o płatnościach bezpośrednich.
Za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi podstawę do uchylenia decyzji lub postanowienia, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji takiej, jak zaistniała w tej sprawie, a więc, gdy Sąd I instancji oddalił skargę, o naruszeniu tego przepisu można mówić wówczas, gdy Sąd nie dostrzegł uchybień przepisom postępowania, albo gdy zauważył ich naruszenie, ale błędnie ocenił, że uchybienie im nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Pamiętać przy tym należy, że w każdej z tych sytuacji to skarżący winien przedstawić argumenty wykazujące, że mogła ona mieć istotny wpływ na wynik postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tymczasem rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera takiej argumentacji. Nadto, wbrew twierdzeniom w niej zawartym, Sąd I instancji "zweryfikował podnoszone przez stronę nieprawidłowości postępowania, w wyniku których organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej również dotyczącej roku 2011". Na rozprawie w dniu [...] września 2013 r. Sąd zobligował organ do przedłożenia decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej i organ tę decyzję przedłożył. W części prawnej uzasadnienia wyroku Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skarżącego, co do sprzeczności ustaleń poszczególnych kontroli oraz podjęcia przedwczesnych wniosków z uwagi na dłuższy termin wykonania zabiegów agrotechnicznych wynikających z realizacji zaleceń rolnośrodowiskowych, uznał, że wyniki kontroli nie stoją ze sobą w sprzeczności, a "okoliczność spełnienia kryteriów w zakresie płatności rolnośrodowiskowej ostatecznie nie została uwzględniona przez organ w innym powołanym przez stronę postępowaniu, bowiem decyzją z dnia [...] marca 2013 r." organ odmówił "słuszności podnoszonym tutaj przez skarżącego argumentom".
Nie sposób również zgodzić się ze skarżącym, że dokonano oceny przeprowadzonego postępowania na podstawie "wybiórczo" wybranego materiału dowodowego. Istotne elementy stanu faktycznego zostały ustalone podczas kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] sierpnia do [...] września 2011 r. oraz kontroli, która miała miejsce w dniu [...] grudnia 2011 r. Raporty oraz dokumentacja fotograficzna z tych kontroli stanowiła materiał dowodowy, który został w całości, a nie wybiórczo, oceniony. Zauważyć nadto należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego domagał się dopuszczenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność "użytkowania spornych działek", jednakże organ odmówił przeprowadzenia tego dowodu uzasadniając to tym, że "wnioskodawca przyznał, że zabiegi agrotechniczne wykonane zostały dopiero we wrześniu, czyli po przeprowadzeniu pierwszych czynności kontrolnych". Skarżący tego faktu nie kwestionuje w skardze kasacyjnej, uznać zatem należy go za bezsporny.
W tym stanie rzeczy, wobec braku usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.