Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1752/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I SA/Bk 673/14 oddalił skargę J. L. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor POR ARiMR) z dnia [...] października 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu 30 kwietnia 2013 r. J. L. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Łomży wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. W dniu 3 czerwca 2013 r. rolnik wycofał część wniosku.

W dniach 23.07.2013 r., 29.07.2013 r. i 17.01.2014 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrole, podczas których stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Dyrektor POR ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), § 2, § 38 ust. 1, 2 i 6 oraz § 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm.), utrzymał w mocy – wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łomży z dnia [...] lipca 2014 r., przyznającą J. L. płatność rolnośodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości 13021,18 zł. Dyrektor POR ARiMR wskazał, że:

1. 1) w zakresie Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.1 – uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) ustalono, iż powierzchnia deklarowana (15,14 ha) jest większa od stwierdzonej (14,36 ha). Po obliczeniu różnic procentowych uznano, że doszło do zawyżenia powierzchni o 0,78 ha, co stanowi 5,43 % pow. stwierdzonej w Wariancie 2.1. Dlatego dokonano zmniejszenia płatności;
2. 2) w zakresie płatności do Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) ustalono, że powierzchnia deklarowana wynosi 9,30 ha, a stwierdzona do płatności – 8,43 ha. Po obliczeniu różnic procentowych organ uznał, że nastąpiło zawyżenie powierzchni o 0,87 ha, co stanowi 10,32 % pow. stwierdzonej w Wariancie 2.1 i skutkowało zmniejszeniem płatności;
3. 3) w zakresie płatności do Pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, Wariant 3.1.1 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, Dyrektor POR ARiMR stwierdził, że powierzchnia deklarowana wynosi 5,75 ha, a stwierdzona do płatności – 4,83 ha, co stanowi zawyżenie powierzchni o 0,92 ha, a więc o 19,05 % powierzchni stwierdzonej w Wariancie 3.1.1. Powyższe skutkowało zmniejszeniem płatności. Co do Wariantu 3.1.1 organ wskazał też na nieprawidłowość oznaczoną kodem L10 oznaczającą wykoszenie całej powierzchni działki rolnej. Skutkowało to zmniejszeniem płatności, a w związku z tym, że kwota zmniejszenia przekroczyła kwotę przyznanej płatności należało odmówić płatności do omawianego wariantu.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowe było też wykluczenie przez organ I instancji z naliczenia płatności działki o powierzchni 0,08 ha zadeklarowanej w Pakiecie 2 – Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe, bo działka nie spełniała wymogu powierzchniowego dla działki rolnej. Dyrektor POR ARiMR stwierdził także, że Skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych, ponieważ doprowadził do zmniejszenia tej powierzchni (Pakiet 2, Wariant 2.3 powierzchnia deklarowana 9,30 ha, stwierdzona 8,43 ha oraz Pakiet 3, Wariant 3.1.1 powierzchnia deklarowana 5,75 ha, stwierdzona 4,83 ha), za co zastosowano sankcje.

Końcowo Dyrektor POR ARiMR zwrócił uwagę, że kwota przyznanej płatności została zmniejszona o 1 % w związku z nieprzestrzeganiem przez stronę minimalnych wymogów dotyczących czystości i porządku w gospodarstwie. Za niezasadny organ II instancji uznał ponadto zarzut o nieuzasadnionym zastosowaniu kodu O6, skutkującym obniżeniem o 20 % przyznanej płatności, wskazując, że raport z kontroli na miejscu wykazał, iż powierzchnia stwierdzona była mniejsza niż deklarowana, zaś kod DR 52 potwierdza, że w wyniku powiększenia zasięgu pola zagospodarowania (zadrzewień i zakrzaczeń) nie została zachowana powierzchnia trwałych użytków zielonych.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i wskazał, że w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono 3 kontrole, z których zostały sporządzone prawidłowe pod względem formalno-prawnym raporty, wykazujące nieprawidłowości mające wpływ na pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej. Raporty wskazują na działki objęte kontrolą, metody z wykorzystaniem których przeprowadzono pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw i opis nieprawidłowości, przy prawidłowym ustaleniu tolerancji pomiaru. Ustalenia raportów potwierdza materiał graficzny i dokumentacja fotograficzna na płycie CD.

W ocenie Sądu skarżący został prawidłowo poinformowany o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych, był obecny podczas przeprowadzanych czynności i nie zgłosił żadnych zastrzeżeń, więc nie wykazał i skutecznie nie podważył wyników kontroli. Materiał dowodowy potwierdza, że organy zastosowały prawidłowo kody błędów i przyporządkowały je do norm prawnych skutkujących wydanymi decyzjami.

Sąd uznał, że nieprawidłowość jaka została wykazana w protokole z czynności kontrolnych (str. 12), tj. stwierdzenie braku zbiornika na nieczystości płynne skutkowała zastosowaniem kodu nieprawidłowości PW 14 i prawidłowym zastosowaniem przez organ § 37 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z treści którego wynika, iż płatność nie przysługuje rolnikowi albo przysługuje rolnikowi w zmniejszonej wysokości, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez tego rolnika podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 3.

Sąd wskazał, że na mocy przepisu § 38 ust. 6 cyt. rozporządzenia jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Z materiału dowodowego wynika, że skarżący nie zachował w gospodarstwie powierzchni trwałych użytków zielonych, ponieważ swoim działaniem doprowadził do zmniejszenia tej powierzchni, w związku z czym przypisano spornej działce AO kod nieprawidłowości DR 52. Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania (zadrzewień, zakrzaczeń) tj. powierzchni niekwalifikującej się do płatności co oznacza, że powierzchnia na działce AO stwierdzona podczas kontroli na miejscu okazała się mniejsza niż powierzchnia deklarowana. Zdaniem Sądu prawidłowość tych ustaleń potwierdza szkic działki AO stanowiący załącznik do raportu oraz zdjęcia nr 23-26.

Sąd przytoczył argumentację skarżącego, który wskazywał, że zakwestionowany obszar wielokrotnie podlegał kontroli i nie wskazano żadnych nieprawidłowości. W sierpniu 2014 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, która potwierdziła zadeklarowaną powierzchnię działki AO, a raport znany był organowi. Skarżący zaznaczył, że organy nie podjęły żadnych czynności w celu ustalenia, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej.

Sąd stwierdził, że Dyrektor POR ARiMR zgodnie z prawem zastosował się do uprawnienia nałożenia sankcji i uzasadnił przyczynę odstępstwa od wielkości obszaru trwałych użytków zielonych, która polegała na zadrzewieniu i zakrzaczeniu powierzchni, co w konsekwencji było przyczyną niezachowania wielkości trwałych użytków zielonych. To w wyniku tej przyczyny (niezależnie czy spowodowanej przez skarżącego umyślnie czy też nie) grunt nie był już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych. Nie ulega też wątpliwości, że tego rodzaju przyczyna może zostać w każdej chwili zniwelowana przez rolnika, co będzie powodowało, że podczas kolejnych kontroli organ nie wykaże w tym zakresie żadnych nieprawidłowości.

Tym samym Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w zastosowaniu § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nawet jeżeli w ocenie skarżącego naruszyło to jego interes. Za rzetelne uznał Sąd nałożenie sankcji, polegającej na pomniejszeniu o 20 % całej płatności na 2013 r., m.in. z uwagi na powyższe uchybienie (kod nieprawidłowości O6).

WSA nie uwzględnił ponadto zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż uznał, że stan faktyczny sprawy ustalono prawidłowo, w oparciu o rzetelną kontrolę, w stosunku do której nie wniesiono zastrzeżeń, natomiast organy nie były zobligowane do odnoszenia się w zapadłych rozstrzygnięciach do wyników kontroli przeprowadzanych w 2014 r., bo wykraczało to poza zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania. Zdaniem WSA nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.; dalej: u.w.r.o.w.) ani art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., stosowanych w ograniczonym zakresie, jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd zaznaczył także, że skarżący, mimo iż miał możliwość przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska, nie podważył skutecznie ustaleń organów.

Sąd zgodził się również z Dyrektorem POR ARiMR, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (...) oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina [Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65 ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009], który przewiduje wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń, bowiem wniosek skarżącego nie był prawidłowy pod względem faktycznym, a skarżący nie wykazał, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że skarżący nie wykazał skutecznie, iż stan na gruncie odbiegał od stwierdzonego i opisanego w protokole z czynności kontrolnych.

Skargą kasacyjną J. L. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:

1. I. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
2. - § 37 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie że skarżący spełnia przesłanki do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, w sytuacji braku wyjaśnienia w raporcie kontrolnym czym spowodowana była przyczyna zmniejszenia, czy była uzależniona od działań skarżącego, jak przyczyna wpływała na obszar zadeklarowany ustalony w ramach wcześniejszych wniosków rolnośrodowiskowych oraz czy przyczyna zmniejszenia usprawiedliwiona była wcześniejszymi działaniami organu – wprowadzających w błąd skarżącego;
3. - § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niewłaściwą interpretację oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania, w sytuacji braku wyjaśnienia w raporcie kontrolnym czym spowodowana była przyczyna zmniejszenia, czy była uzależniona od działań skarżącego, jak przyczyna wpływała na obszar zadeklarowany ustalony w ramach wcześniejszych wniosków rolnośrodowiskowych oraz czy przyczyna zmniejszenia usprawiedliwiona była wcześniejszymi działaniami organu – wprowadzających w błąd skarżącego;
4. - art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż rozbieżności pomiędzy stanem ujawnionym we wniosku a wynikami kontroli organu miały charakter zawiniony przez skarżącego, podczas gdy organ pozostawał w posiadaniu protokołów z wcześniejszych kontroli organu a także prawidłowego protokołu z 2014 r. – uzasadniających zadeklarowanie gruntów o wielkości wskazanej przez skarżącego we wniosku;
5. - art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w. poprzez naruszenie zasad strzeżenia praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez nieuwzględnienie przez organ całej dokumentacji posiadanej w związku z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez skarżącego, podczas gdy organ dysponował wcześniejszymi oraz późniejszymi protokołami kontrolnymi – uzasadniającymi zadeklarowanie gruntów o wielkości wskazanej przez skarżącego we wniosku;
6. II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy na podstawie jedynie pobieżnej analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, z pominięciem istotnych argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania co do wcześniejszych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczących działki objętej sporem – jednoznacznie wskazujących jej parametry, innych prawidłowych protokołów pokontrolnych dotyczącej przedmiotowej działki rolnej i uznania, iż skarżący poprzez swoje zachowanie nie zachował trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, podczas gdy skarżący nie poczynił żadnych czynności mających na celu likwidację bądź zmniejszenie upraw zielonych;

2/ art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnień w sporządzonym uzasadnieniu wyroku w zakresie:

1. - czynnika który spowodował, iż skarżący był przeświadczony o wielkości zadeklarowanego gruntu rolnego, mając na uwadze w szczególności wcześniejszą dokumentację organu w zakresie protokołów kontrolnych,
2. - przyczyny zmniejszenia dofinansowania tj. zakrzewień i zadrzewień, w zakresie ich charakteru, ich tożsamości ze zmianą czy zniszczeniem upraw – podczas gdy zgodnie z poglądami judykatury tylko w takim przypadku możemy mówić o niezachowaniu trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo,
3. - elementu winy i woli skarżącego w niezachowaniu trwałych użytków zielonych, w tym jego wpływu na zastosowanie przez organ sankcji administracyjnej w postaci zmniejszenia dopłat rolnośrodowiskowych;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez pozwany organ w toku postępowania przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 w zw. z art. 80, art. 77 § 4 w zw. z art. 78 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1, 156 § 1 pkt 2 k.p.a., których naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a polegających na ukazanych w treści skargi działaniach i zaniechaniach organu, w szczególności poprzez:

1. - naruszenie zasady podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
2. - naruszenie zasady postępowania w sposób prowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli i wydanie decyzji nieodpowiadającej prawu,
3. - brak wywiązania się przez organ administracji z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, brak pouczenia skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący nie uczestniczył w pomiarach gruntu dokonywanych przez pracowników organu, a protokół kontrolny spisywany był w okresie od sierpnia 2013 r. do lutego 2014 r., podczas gdy spisywany był w obecności skarżącego tylko i wyłącznie w miesiącu sierpniu 2013 r., natomiast ostateczną treść protokołu skarżący dostał już w poprawionej wersji tylko do podpisu w lutym 2014 r.,
4. - brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie w jakim Kierownik Biura Powiatowego ARiMR pominął, że wyniki kontroli nie odpowiadają rzeczywistości, w sytuacji gdy pracownicy organu nie zapewnili obecności skarżącego przy pomiarach, a ostateczny protokół kontrolny nie był spisywany w obecności skarżącego,
5. - błędne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności poprzez błędne ustalenie powierzchni działki rolnej i wydanie decyzji w oparciu o nierzetelną kontrolę; nieuwzględnienie okoliczności, iż rozbieżności w oznaczeniu powierzchni działek nie miały charakteru zawinionego przez skarżącego, nie miały charakteru działań skarżącego, bowiem kontrole nie wykazały żadnych czynności rolniczych w tym np. wyorania części działki, zmiany zasiewu, czy innych czynności skarżącego mających na celu zmniejszenie areału,
6. - pominięcie wskazywanych przez skarżącego w toku postępowania okoliczności znanych organowi z urzędu, tj. aktualnych wyników kontroli (pomiarów działek) przeprowadzonych przez ARiMR w 2014 r.,
7. - pominięcie całej dokumentacji dotyczącej spornej działki w ramach programu rolnośrodowiskowego podjętego przez skarżącego, w tym w szczególności wcześniejszych raportów kontrolnych wskazujących na parametry działki rolnej,
8. - nieprawidłowe sporządzenie decyzji polegające na:
9. a) niewyjaśnieniu w uzasadnieniu istoty sprawy, a powołanie się jedynie na prawidłowość stanowiska organu I instancji,
10. b) nieodniesienie się do wszystkich zarzutów wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania przed organem II instancji, w tym – dlaczego organ pominął znane mu z urzędu wyniki kontroli za rok 2014,
11. - utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej i umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia.

Dyrektor POR ARiMR nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 9 maja 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie narusza prawa w sposób opisany w obszernie zredagowanych zarzutach kasacyjnych. Z zarzutów tych wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje skarżony wyrok zarówno z perspektywy naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak również przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Charakter i istota zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzasadnia ich łączne rozpoznanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne, ponieważ zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy Agencji prawidłowo. Kwestionując wyrok J. L. zarzuca Sądowi naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., co dopełnia ustrojową normą art. 1 § 1 p.u.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Odpowiadając na te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności organów administracji publicznej, a kontrolę tę sprawują pod względem zgodności z prawem (legalności), co wynika z art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie ustalają zatem stanu faktycznego sprawy, bowiem ta kompetencja jest zastrzeżona wyłącznie dla organów administracji publicznej, w tym przypadku organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Przepisy art. 133 § 1 p.p.s.a. (sąd orzeka na podstawie akt sprawy) i art. 141 § 4 p.p.s.a. (określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku) nie służą sądowi do czynienia własnych ustaleń faktycznych. W oparciu o przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny bada czy ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu, stosując zaś art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd – w pisemnym uzasadnieniu wyroku – objaśnia skarżącemu podstawę prawną oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia w sposób tym przepisem uregulowany. Stwierdzić należy, że uzasadnieniu wyroku objętego skargą kasacyjną nie można zarzucić, że nie respektuje rygorów określonych art. 141 § 4 p.p.s.a. W żadnym razie nie można przede wszystkim przyjąć, że Sąd I instancji naruszył wskazane wyżej przepisy w sposób opisany w skardze kasacyjnej tj. poprzez błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Dodać należy, że postępowanie sądowoadministracyjne wyklucza, za wyjątkiem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a., prowadzenie przez sąd administracyjny postępowania dowodowego i czynienia w jego wyniku jakichkolwiek ustaleń.

Nie można również zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z wymienionymi przepisami k.p.a. Stawiając te zarzuty skarżący kasacyjnie dowodzi licznych wadliwości, których jego zdaniem miały dopuścić się organy Agencji, prowadząc postępowanie wyjaśniające, w szczególności podważa sporządzone przez organ protokoły kontroli gruntów rolnych, zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. i twierdzi, że z uwagi na podnoszone wady postępowania i wynikające z nich nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego, Sąd I instancji winien był uwzględnić skargę i uchylić przynamniej decyzję II instancji, zamiast skargę oddalić.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za błędne, a przeprowadzone przez organ postępowanie nie jest obarczone błędami, o których traktuje skarga kasacyjna. W aktach sprawy, na podstawie których wyrokował Sąd I instancji wypełniając dyspozycję art. 133 § 1 p.p.s.a., znajdują się bowiem trzy protokoły kontroli gospodarstwa skarżącego: z dnia 23 i 29 lipca 2013 r. oraz protokół zbiorczy z dnia 17 stycznia 2014 r., uzupełnione materiałem fotograficznym. We wskazanych protokołach nie sposób dopatrzyć się takich uchybień, które mogłyby zaważyć na wyniku sprawy. Obecny w czasie kontroli J. L. protokoły z dnia 23 i 29 lipca 2013 r. podpisał, zatem zgodził się z ich treścią, nie wnosząc zastrzeżeń, a protokół zbiorczy z dnia 17 stycznia 2014 r. przesłano mu pocztą (braku doręczenia tego protokołu skarżący nie wykazał).

W tym stanie rzeczy stwierdzenia skarżącego, złożone na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 9 maja 2017 r., że nie są mu znane 3 protokoły, na które powołuje się Sąd w uzasadnieniu wyroku, nie mogły uzasadniać zarzutu wadliwej oceny materiału dowodowego. Ponadto należy mieć na uwadze, że omawiane protokoły zawierają spójne dane (w szczególności co do kodów nieprawidłowości przypisanych działkom rolnym zgłoszonym do płatności, użytkowanym przez skarżącego w 2013 r., w tym, przede wszystkim działce oznaczonej "AO", kod DR 52 – stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania i kod O6 – rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych). Zgodnie z treścią art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Protokół kontroli sporządzony przez pracowników organu ARiMR jest takim dokumentem, a jego treść, potwierdzona podpisem przez skarżącego, nie została skutecznie zakwestionowana i w istocie kwestionowana w toku postępowania administracyjnego nie była. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, uznając treść powyższych protokołów za rzetelną, słusznie stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz stosowanych w ograniczonym zakresie przepisów k.p.a., czym nie naruszył prawa w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że skarżący w tej sprawie ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., więc dla oceny spełnienia warunków jej przyznania miarodajne mogły być wyłącznie ustalenia faktyczne poczynione w 2013 r., a nie w latach poprzednich lub następnych, co trafnie zważył Sąd I instancji. Tym samym odwoływanie się do ustaleń faktycznych, zawartych w protokołach kontroli gruntów dotyczących lat innych aniżeli rok 2013 nie mogło osiągnąć zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie celu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podlega również uwzględnieniu żaden z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 37, § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także zarzut naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przepisu prawa materialnego nie można naruszyć, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej "(...) przez brak wyjaśnienia w raporcie kontrolnym czym spowodowana była przyczyna zmniejszenia [przyznanej płatności]". Tak sformułowany zarzut oznacza kwestionowanie stanu faktycznego, czemu służy podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej z norm prawa materialnego próbuje wywodzić skutki właściwe dla podejmowanych na podstawie przepisów procesowych czynności wyjaśniających. Tymczasem przywołanie przepisów prawa materialnego mogłoby, w ramach zarzutu ich wadliwego zastosowania, stanowić prawidłowo postawiony zarzut, wyłącznie jednak w powiązaniu z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego lub przynajmniej ze stosowanymi przez organ administracji przepisami postępowania, a tak się jednak nie stało.

Po drugie, zastosowanie § 37 i § 38 ust. 6 cyt. rozporządzenia w żadnym razie nie jest uzależnione od stopnia winy, czy też przyczynienia się rolnika do stwierdzonych nieprawidłowości. Organ stosuje te przepisy, a zatem, jak wynika z ich treści, przyznaje płatność w wysokości zmniejszonej, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 3 (§ 37) i pomniejsza płatność o 20%, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 (§ 38 ust.

6) w sytuacji, gdy stwierdzi opisane w nich naruszenia, co miało w tej sprawie miejsce i czego bezsprzecznie dowodzą protokoły kontroli. W odniesieniu do § 37 cyt. rozporządzenia naruszenie polegało na stwierdzeniu braku zbiornika na nieczystości płynne, natomiast naruszenie § 38 ust. 6 polegało na niezachowaniu obszaru trwałych użytków zielonych, ponieważ powierzchnia kontrolowanego gruntu była zadrzewiona i zakrzaczona. Polemika skarżącego kasacyjnie z tymi ustaleniami, stanowiącymi wszak podstawę zastosowania przez organy powyższych przepisów prawa materialnego jest nieuprawniona. Podobnie, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, określającego wyjątki od zmniejszeń i wykluczeń z płatności. Z akt sprawy nie wynika bowiem ani to, że skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, ani to, że choćby próbował wykazać, iż nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Z akt sprawy nie wynika także, aby skarżący informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zgodził się z Dyrektorem POR ARiMR, iż normy art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie znajdowały zastosowania do sytuacji skarżącego.

Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.), uwzględniając § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).