Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r. o sygnaturze III SA/Lu 285/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę L. A. W. I. Spółki z o.o. na informację L. A. W. P. w L. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia protestu.
Sąd I instancji przyjął, że kontrola zgodności z prawem oceny projektu przeprowadzona na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w związku z art. 30 c/, e/ ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr z 2009 r. 84, poz. 712 z późn. zm.) prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw, aby uznać o przeprowadzeniu jej w sposób naruszający prawo. Chodzi o negatywną ocenę projektu "Future Center przestrzenią dostarczania nowych usług okołobiznesowych i transferu wiedzy pobudzających badania, innowacje i przedsiębiorczość MŚP" małych średnich przedsiębiorstw, objętego wnioskiem [...].
Podstawą negatywnej oceny było stwierdzenie, iż inwestycja przewidziana do dofinansowania wpisuje się w Działanie 1.5 Dotacje inwestycyjne w dziedzinie turystyki, gdyż zamierza utrzymać obecną funkcję ośrodka wypoczynkowego. Oznacza to, że nie jest zgodna z celami Działania/Poddziałania 2.3 Schemat A RPO WL (Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L.) na lata 2007-2013. Należało zbadać – czy opisana we wniosku inwestycja obejmuje przyszłe działania w całokształcie nakierowane na realizację celów podanej w konkursie Osi Priorytetowej i zgodna jest z typami projektów podlegającymi dofinansowaniu. Typy projektów wymienionych w ogłoszeniu uwzględniające cele II Osi Priorytetowej dotyczą określonych form działania. I tak, wymienione w ogłoszeniu Centra Transferu Technologii (CTT), to zróżnicowana organizacyjnie grupa nienastawionych na zysk jednostek doradczych, szkoleniowych i informacyjnych, realizujących programy wsparcia transferu i komercjalizacji technologii i wszystkich towarzyszących temu procesowi zadań. Inkubator przedsiębiorczości (IP) jest to specjalnie zorganizowana przestrzeń posiadająca charakter lokalny, służąca do kreowania, stymulowania i wspierania młodych przedsiębiorstw.
Ocena powyższa wynika z Biznes Planu, załącznika nr 13 do wniosku o dofinansowanie, zaświadczenia organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 z dnia 9 grudnia 2010 r. W części C określono, że w wyniku realizacji projektu od 2012 r. osiągane będą przychody z tytułu "usług związanych z gastronomią i zakwaterowaniem", a zakres projektu objętego finansowaniem obejmuje m.in. zakup nieruchomości, na której posadowiony jest ośrodek wypoczynkowy, remont tego obiektu, docieplenie, wyposażenie pokoi sypialnych, restauracji i kawiarni, "świątyni dumania" w urządzenia siłowni. Oznacza to, że projekt odnosi się do pojęcia "turystyka" objętej treścią art. 2 pkt 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008.
Sąd I instancji uznał też, że złożony wniosek nie wskazuje zmiany przeznaczenia budynku. Organizacje wewnętrzne ośrodka nie pozbawią funkcji ośrodka wypoczynkowego. Położenie na Roztoczu, a więc w miejscu położonym w znacznej odległości od lubelskich Uniwersytetów, innych centrów nauki oraz braku zaplecza osobowego zapewniającego stałą pomoc przedsiębiorcom w ich rozwoju, ocenę tę potwierdzają. Nadanie projektowi nazwy nie powoduje automatycznie wpisanie się w zakres programu.
Ocena powyższa wynika z aktów prawa krajowego, a to z art. 5 pkt 11, 21 ust. 3, 26 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie udzielania pomocy na wzmacnianie potencjału instytucji otoczenia biznesu w ramach regionalnych programów operacyjnych (rozporządzenia), a także akty prawa wspólnotowego pierwotnego – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską – oraz wtórnego rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r., które ustanawia przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchyla rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (art. 26 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r.). Na wskazany system składają się również akty wewnętrzne, którymi są m.in. Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie dla Wnioskodawców ubiegających się o wsparcie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007–2013, Wytyczne dla Wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007–2013, Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego 2007–2013 – Uszczegółowienie Programu.
Powyższe oznaczało, że podniesione zarzuty nie są uzasadnione i dlatego skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej L. A. W. I. Sp. z o.o. w N. K. zaskarżyła w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzuciła błędną wykładnię § 3 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 20 maja 2009 r. w sprawie udzielania pomocy na wzmacnianie potencjału instytucji otoczenia biznesu w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. z 5 czerwca 2009 r. Nr 85, poz. 719), a także niewłaściwe zastosowanie § 16 ust. 4 pkt 1 i 2 tegoż rozporządzenia, niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4, 27 ust. 1 pkt 3, 30c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), art. 60 pkt a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz.
WE nr L 210/25 z 31 lipca 2006 r.). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 3, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W uzasadnieniu podała, że projekt oceniono wadliwie. Warunki dopuszczalności pomocy i ustalone kryteria dla działania w ramach II Osi Priorytetowej zostały spełnione w odniesieniu do projektu skarżącej. Wadliwość rozstrzygnięcia wynikła z błędnej wykładni pojęcia "działalność instytucji otoczenia biznesu". Przyjęto, że powołany w tym przedmiocie przepis zawiera jedynie przykładowe wyszczególnienie form działania instytucji otoczenia biznesu. Nietrafnie przyjęto, że projekt opisany we wniosku skarżącej nie ma na celu tworzenia skupisk przedsiębiorców w ramach parków technologicznych, stref biznesu, parków przemysłowych oraz klastrów. Niewłaściwe zastosowanie zasady działania na podstawie przepisów prawa oraz zasady ochrony zaufania do podmiotów prowadzących czynności z zakresu polityki rozwoju mających swoje źródło w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Oznacza to, że zaaprobowano wadliwe odrzucenie wniosku na skutek przyjęcia, że skarżąca pomimo że jest instytucją otoczenia biznesu nie może starać się o dofinansowanie projektu objętego wnioskiem w ramach II Osi Priorytetowej.
Podkreślić przy tym należy, że celem działania tej Osi jest przyczynienie się do stworzenia przyjaznego otoczenia dla prowadzenia działalności gospodarczej. Chodzi o nową formę infrastruktury wsparcia biznesu. Podmioty realizujące powierzone im zadania z zakresu administrowania środkami publicznymi są obowiązane w ramach wykładni zgodnej z Konstytucją uwzględniać zasady zaufania też w aspekcie procesowym. Chodzi o art. 2 Konstytucji RP. Zasada ochrony zaufania stanowi element porządku prawnego Wspólnoty Europejskiej. Odrzucenie wniosku skarżącej narusza powyższe zasady. Narzucanie własnej interpretacji o turystyce narusza intencje programu. Oznacza to, że Sąd I instancji wydał nietrafne rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
L. A. W. P. w L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Podtrzymała dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Podniosła, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wymienia przepisy tej ustawy, których stosowanie jest wyłączone.
Wskazać należy, że przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju znajdują zastosowanie między innymi art. 174, 183 § 1 i 2, 184 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako przepisy, których stosowanie nie zostało wyłączone a także jako przepisy poświęcone materii, która w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju unormowana nie została.
Zgodnie z art. 174 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej spawie nie zachodzi. Zatem, zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania obejmuje art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy, a więc braków w uzasadnieniu wyroku. Przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych w uzasadnieniu wyroku. Zawierać winno: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub by sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut ten zasadniczo nie wskazuje na czym naruszenie to polega. Oceniając całość zgłoszonych zarzutów należało przydać, że w ramach tego zarzutu skarga kwestionuje ustalenia faktyczne i ocenę dowodów dokonaną przez Sąd I instancji.
Odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest próbą wykazania, że wnioski ostateczne kasatora są inne niż Sądu I instancji. Należy przy tym podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39), stosowanie do którego – przepis art. 141 § 4 ustawy może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień.
W związku z tym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy należało uznać za chybiony. Kwestionowanie poprawności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych czy też oceny dowodów powinno nastąpić przez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zgłoszenie ich w tym zakresie nie nastąpiło a Sąd I instancji z urzędu nie bierze ich pod rozwagę, gdyż jak wyżej zaznaczono związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 3, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kasator dopatrzył się związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wskazuje na wadliwe skonstruowanie przedmiotowego zarzutu. Kasator poprzez ten rodzaj sformułowania zarzutu w istocie nie wskazuje, w jaki sposób naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik przeprowadzonej kontroli legalności procedury oceny wniosku. Należało zatem wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego naruszone przez Sąd I instancji wyrokiem i wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji w odniesieniu do przepisów procesowych.
Zgodnie zaś z art. 1 § 1 oraz art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Ogranicza się ona do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność aktu z prawem orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Odwołanie się kasatora do tej także podstawy prawnej w zarzucie skargi kasacyjnej bez wskazania konkretnych uchybień pozostaje bez znaczenia dla jego oceny.
Skarga kasacyjna w zakresie naruszenia prawa materialnego w istocie jest polemiką ze stanowiskiem Sądu I instancji. W miejsce wymaganej argumentacji, która powinna odwoływać się do podstaw kasacyjnych, kasator opisuje przebieg oceny wniosku. Odwołuje się do argumentów nieuwzględniających w pełni treści dokumentacji konkursu. Podkreślić należy, że projekt wyłaniany jest do dofinansowania na podstawie treści wniosku. Trafna jest ocena Sądu I instancji, że przedmiot oraz cele projektu wpisują się w legalną definicję pojęcia turystyki (art. 2 pkt 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008). Kasator odwołuje się do argumentów nieuwzględniających w pełni treści dokumentacji konkursu. Dokumentacja ta stanowi, że na wniosek składa się formularz wniosku, wymagane załączniki oraz płyta CD/DVD, obejmująca elektroniczną wersję formularza wniosku.
Zgodnie z art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008, w zw. z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w zw. z § 4 i 16 rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy na wzmacnianie potencjału instytucji otoczenia biznesu w ramach regionalnych programów operacyjnych, projekt wyłaniany jest do dofinansowania na podstawie treści wniosku. Oznacza to, że ocena projektu winna być dokonana o dokumenty konkursowe. Chodzi o cel projektu, jak też strategię biznesową podnoszącą konkurencyjną gospodarkę Lubelszczyzny. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna przy tym materiale dowodowym nie obejmuje wywodu prawnego wskazującego na czym miałaby polegać błędna wykładnia przepisów prawa materialnego. Kasator wskazując na naruszenie przepisów, nie podał w jaki sposób projekt może być utożsamiany z pomocą w transferze i komercjalizacji nowych technologii w ramach centrów transferu technologii lub tworzenia skupisk przedsiębiorców w ramach parków technologicznych, stref biznesu, parków przemysłowych oraz klastrów wynikających z § 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia.
Trafnie przyjęto, że sam zakup ośrodka turystycznego oraz jego remont i doposażenie nie prowadzi samoistnie do tworzenia skupisk przedsiębiorców, jak również do udzielenia pomocy w transferze i komercjalizacji nowych technologii. Konsekwencją tego jest to, że dofinansowanie nie może zostać zrealizowane w ramach drugiej osi priorytetowej. Tak więc odwołanie się do pojęć, o których mowa w zarzucie skargi staje się bezprzedmiotowe. Nie można zatem przyjąć, że § 3 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 20 maja 2009 r. został naruszony.
Trafnie także Sąd I instancji dokonał oceny wniosku i trudno zarzucić, że naruszył § 16 ust. 4 pkt 1 i 2 powyższego rozporządzenia. Kasator także i w tej części nie wskazał naruszeń, które byłyby podstawą do oceny zasadności zarzutów. Kwestionowanie zasady co do braku przyznania dofinansowania zmierza jedynie do potwierdzenia wpisania do drugiej osi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny przedłożonego projektu. Skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.