Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1759/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 928/15, po rozpoznaniu skargi B. w Ł. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2014 r.; 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Dyrektor Łódzkiego OW NFZ ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie chirurgia naczyniowa – Hospitalizacja II poziom referencyjny, chirurgia naczyniowa hospitalizacja II poziom referencyjny - Q01, Q05, 5.52.01.0001496, 5.53.01.0001435 na obszarze 10 – Łódzkie o kodzie postępowania: 05- 14-000112/LSZ/03/1/01 na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2017 r. W ogłoszeniu konkursu ofert wskazano wartość zamówienia nie większą niż 2 743 000 zł. W postępowaniu złożono 2 oferty.

W dniu [...] lipca 2014 r. rozstrzygnięto postępowanie, a informacja o rozstrzygnięciu została opublikowana na tablicach ogłoszeń oraz stronie internetowej Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. do Narodowego Funduszu Zdrowia – Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego w Łodzi, wpłynęło odwołanie złożone przez B w Ł. Decyzją z dni [...] września 2014 r. Dyrektor Łódzkiego OW NFZ oddalił odwołanie w całości.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku B. w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Łódzkiego OW NFZ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Organ wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu, oprócz wymagań wynikających w szczególności z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. poz.1520), winni zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach) spełnić wymagania wskazane w określonych zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Komisja konkursowa na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. nr 273, poz. 2719) przeprowadziła kontrolę skarżącego oraz oferenta, którego oferta została wybrana w postępowaniu.

Skarżący złożył protest, iż czynności prawne dokonane przez komisję w postępowaniu w zakresie Chirurgii Naczyniowej – Hospitalizacja II Poziom Referencyjny są obarczone wadą prawną, gdyż skład komisji konkursowej nie odpowiada wymogom prawa, podnosząc naruszenie art. 97 zw. z art. 96 ust. 4 ustawy o świadczeniach oraz § 25 Regulaminu Organizacyjnego Łódzkiego OW NFZ.

Komisja nie uwzględniła protestu, uznając że wskazane przepisy mają charakter organizacyjny, a nie istnieją inne uregulowania, które uzasadniałyby tezę o prowadzeniu odrębnych postępowań dla podmiotów branżowych.

W rankingu otwarcia oferta złożona przez skarżącego zajęła 2 miejsce, uzyskując 58,344 pkt, a w rankingu końcowym 60,267 pkt. Z kolei oferta, która zajęła l pozycję i została wybrana uzyskała w rankingu otwarcia 62,784 pkt, a w rankingu końcowym 64,707 pkt. Komisja przeprowadziła negocjacje z obu oferentami w dniu [...] lipca 2014 r. ustalając cenę za punkt w wysokości 51 zł. Obaj oferenci z tego tytułu uzyskali w zakresie kryterium cena 11,923 punktów. W rozstrzygnięciu postępowania komisja konkursowa dokonała wyboru oferty, która uzyskała więcej punktów niż oferta skarżącego.

Organ stwierdził, że postępowanie, którego rozstrzygnięcie zaskarżono niniejszym odwołaniem, zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami opisanymi w dziale VI ustawy. Zadaniem komisji konkursowej, zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, jest wybór oferty lub ofert najkorzystniejszych. Zasady, według których prowadzone było postępowanie były znane wszystkim oferentom biorącym udział w postępowaniu, w tym również skarżącemu. Skarżący w ofercie złożył oświadczenia, w których m.in. oświadczył wprost, że "zapoznał się z warunkami postępowania oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania". Komisja konkursowa w ramach postępowania stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Przedmiot zamówienia został opisany przez zamawiającego w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

Określenie przedmiotu zamówienia było zgodne z wymogami określonymi w art. 140 ust. 2 i art. 141 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 134 ust. 2 ww. ustawy wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępnione były wszystkim świadczeniodawcom na tych samych zasadach. Sposób udostępnienia materiałów umożliwiał zapoznanie się z nimi przez wszystkich oferentów. Kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania postępowania. Ocena ofert, w tym oferty skarżącego, odbywała się o enumeratywnie określone kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Kryteria oceny były jednakowe dla wszystkich i przejrzyste. Organ wskazał, że skarżący podpisał protokół porozumienia co do ilości i ceny świadczeń planowanych do udzielenia.

Komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u oferenta – A. w Ł. w celu porównania informacji zawartych w ofercie ze stanem faktycznym, a w szczególności wyposażenia w sprzęt niezbędny do przeprowadzania procesu diagnostyczno-terapeutycznego w chirurgii naczyniowej -hospitalizacji; pomieszczeń niezbędnych do wykonywania tych świadczeń. Kontrola ta dotyczyła także kwestii dysponowania 25 łóżkami w oddziale chirurgii naczyniowej – wpisanych do rejestru. W toku kontroli potwierdzono, iż dane z oferty zgodne są ze stanem faktycznym, a ilość tych łóżek jest bez wątpienia wpisana w rejestrze podmiotów leczniczych. Normy zatrudnienia pielęgniarek, przyjęte zarządzeniem nr [...] Dyrektora A. w Ł. w oddziale chirurgii naczyniowej wynoszą 16,62 etatu. Oznacza to, że norma zatrudnienia wynosi 630 godzin 11 minut. Dyrektor tego szpitala w ofercie wskazał 26 etatów pielęgniarskich, tj. 985 godzin 50 minut.

Wykazano więc więcej personelu pielęgniarskiego niż wynika to z norm zatrudnienia. Tym samym została również potwierdzona prawidłowość odpowiedzi na pytanie ankietowe nr 1.5.5.6. Oferent, którego oferta została wybrana, tj. A. w Ł., zgodnie z wpisem rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą prowadzonym przez Wojewodę Łódzkiego ma zarejestrowany oddział chirurgii naczyniowej (4530 część VIII systemu resortowych kodów identyfikacyjnych) pod nazwą: Oddział Chirurgii Naczyniowej, Ogólnej i Onkologicznej. Jednocześnie w oddziale chirurgii naczyniowej, w części X systemu kodów identyfikacyjnych opisujących dziedziny medycyny, ma wpisaną chirurgię naczyniową, chirurgię ogólną i onkologię kliniczną. Przytoczone przepisy nie obligują kierownika do ustalania norm zatrudnienia dla każdej dziedziny medycyny. Dlatego też ustalenie norm zatrudnienia w stosunku do komórki organizacyjnej jaką jest oddział chirurgii naczyniowej, zdaniem organu jest właściwe.

Oferent wybrany w rozstrzygnięciu posiada inne oddziały chirurgii w których realizuje świadczenia na podstawie umowy zawartej z Łódzkim Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia, tj. komórki organizacyjne o cz. VII KR: 200, 16,37 oraz 41. Komisja konkursowa nie stwierdziła istnienia konfliktów personelu w tym zakresie.

Organ stwierdził, że nawet w sytuacji obniżenia punktacji A. w Ł. o 0,385 pkt nadal uzyskuje on większą liczbę punktów niż skarżący i zajmuje pierwsze miejsce w rankingu końcowym.

Organ wskazał również, że przepisy prawa w oparciu, o które prowadzone jest postępowanie konkursowe nie przewidują ogłaszania odrębnych postępowań dla podmiotów leczniczych nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości i Ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W celu zabezpieczenia prawa do równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wyrażające się w odniesieniu do wszystkich świadczeniodawców, jednolitych zasad postępowania oraz w celu realizacji zapisów art. 97 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej pracownicy komórek organizacyjnych ds. służb mundurowych powinni być włączeni do udziału w pracach powołanych komisji konkursowych, w tych postępowaniach, w których oczekiwane jest wpłynięcie ofert od podmiotów leczniczych nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości i Ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Wobec powyższego do prac komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia postępowania konkursowego zostali również włączeni pracownicy komórki organizacyjnej, do której zadań należy prowadzenie postępowań w odniesieniu do podmiotów nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości i ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przeprowadzanie odrębnych postępowań konkursowych dla tzw. podmiotów resortowych stanowiłoby naruszenie zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i powadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wyrażonych w art. 134 ww. ustawy. Komisja Konkursowa podczas oceny oferty, która została wybrana stwierdziła, iż oferent załączył oświadczenia trzech lekarzy specjalistów chirurgii naczyniowej o gotowości do udzielania świadczeń zdrowotnych, w których każdy z lekarzy zobowiązuje się do udzielania świadczeń zdrowotnych od pierwszego dnia obowiązywania umowy, która zostanie zawarta w niniejszym postępowaniu.

Każdy z lekarzy w oświadczeniu podał, iż miejscem zatrudnienia będzie Oddział Chirurgii Naczyniowej, Ogólnej i Onkologicznej, a wymiar zatrudnienia odpowiadać będzie jednemu etatowi przeliczeniowemu. Jednocześnie każdy z lekarzy potwierdził swoje kompetencje poprzez załączenie kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem dyplomu uzyskania specjalizacji z chirurgii naczyniowej. Komisja konkursowa u obu oferentów dokonała weryfikacji spełniania przez lekarzy warunków co do posiadanych kwalifikacji na takich samych zasadach. Podanie w oświadczeniach lekarzy numeru postępowania konkursowego w sposób jednoznaczny wskazuje, że lekarze oświadczają o gotowości do udzielania świadczeń w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

W ocenie organu, działania komisji konkursowej były zgodne z przepisami prawa, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ. W efekcie nie doszło do naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem niniejszego postępowania konkursowego.

W skardze na powyższą decyzję B. w Ł. wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o unieważnienie postępowania konkursowego o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej w przedmiotowym zakresie ze względu na naruszanie przepisów prawa w stopniu znacznym, które mają wpływ na zasadność dokonanego wyboru i prawidłowość przeprowadzonego postępowania, ewentualnie o przeprowadzenie ponownie wyboru oferenta poprzez cofnięcie dokonanej czynności wyboru w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej i dokonanie wyboru z poszanowaniem przepisów prawa, w tym w szczególności z uwzględnieniem odrębności podmiotów medycznych. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji wskazał, że w skardze, a wcześniej w odwołaniu strona skarżąca podnosiła zarzuty dotyczące odrębności służb mundurowych i niezabezpieczenia w postępowaniu świadczeń z zakresu chirurgii naczyniowej dla tego typu podmiotów oraz zarzuty dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania konkursowego i niewłaściwie przeprowadzonej przez Komisję oceny spełnienia warunków konkursu przez A. Mając na uwadze zasady prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, WSA uznał, że organ kontrolując wynik tego postępowania nie mógł ograniczyć się wyłącznie do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na poszczególnych płaszczyznach oceny. Skoro bowiem zadaniem organu jest skontrolowanie zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi on nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami.

Zdaniem WSA, Dyrektor Łódzkiego OW NFZ rozpatrując odwołanie oraz wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie w pełni wywiązał się z powyższych obowiązków. Organ skupił się bowiem na zestawieniu punktów przyznanych obu oferentom i wykazaniu, że wybór oferty A. w Ł. wynikał z uzyskania w rankingu końcowym wyższej oceny (64,707pkt) od oceny strony skarżącej, która uzyskała 60,267 pkt. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów podnoszonych przez B. w Ł. Dyrektor Łódzkiego OW NFZ stwierdził, że zgodnie z rejestrem podmiotów w Oddziale Chirurgii Naczyniowej, Ogólnej i Onkologicznej wykazano 33 łóżka, a komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę w obu placówkach i potwierdziła dane podane w ofertach oferentów na pytanie 1.10.1.5.

Sąd przypomniał, że organ wskazał też, iż w ofercie wykazano więcej personelu pielęgniarskiego niż wynika z norm zatrudnienia, co potwierdziło prawidłowość odpowiedzi na pytanie 1.5.5.6. Oferent wybrany posiada inne oddziały chirurgii, w których realizuje świadczenia na podstawie umowy zawartej z Łódzkim Oddziałem Wojewódzkim NFZ i Komisja nie stwierdziła istnienia konfliktów personelu w tym zakresie. Organ potwierdził także prawidłowość odpowiedzi na pytanie 1.6.1.6. skoro Kierownik Kontroli Zakażeń Szpitalnych jest zatrudniony w wymiarze 0,9 etatu, a A. ma zarejestrowanych mniej niż 900 łóżek. Gdy zaś chodzi o kwestionowanie prawidłowości odpowiedzi na pytanie 1.11.1.6. dotyczące zapewnienia realizacji zadań związanych z koordynacją przeszczepień organ stwierdził, że taką samą liczbę punktów za to pytanie 0,385 pkt uzyskał skarżący, a więc nawet obniżenie punktacji A. o tę liczbę punktów nie spowodowałaby zmiany miejsc w rankingu końcowym.

W ocenie sądu organ, biorąc pod uwagę powyższy zakres odniesienia się do zarzutów strony skarżącej, nie dokonał należytego porównania oferty i spełnienia wymaganych warunków przez świadczeniodawcę, który wygrał postępowanie konkursowe, na tle oferty strony skarżącej.

Sąd I instancji stwierdził, że Oddział Chirurgii Naczyniowej, Ogólnej i Onkologicznej A. posiada kod resortowy charakteryzujący specjalność tej komórki organizacyjnej – "4530 Oddział chirurgii naczyniowej" i ma wpisane w rejestrze ogółem 33 łóżka. Oferta tego podmiotu dotyczyła więc zakresu świadczeń zgodnego ze specjalnością komórki organizacyjnej. Ten zakres świadczeń musiał być potraktowany jako zakres podstawowy, a kontrakt z zakresu chirurgii ogólnej będący w toku realizacji przez ten oddział, jako dodatkowy zakres świadczeń. WSA podkreślił, że ten drugi zakres świadczeń nie mógł być realizowany w ramach tych samych środków rzeczowych i osobowych, a więc obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy realizacja wcześniej zawartego kontraktu gwarantuje spełnienie wszystkich wymagań związanych z realizacją kontraktu, o zawarcie którego ubiegał się A. Kontraktowanie każdego zakresu świadczeń przeprowadzane jest bowiem odrębnie, z uwzględnieniem podziału oddziałów szpitalnych na specjalności zachowawcze i zabiegowe oraz obowiązku spełnienia w tym oddziale wszystkich wymaganych warunków określonych dla danego zakresu.

Sąd wskazał, że z § 1 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 5 maja 2014 r., Nr 24/2014/DSOZ (Dz. Urz. NFZ z 2014 r., poz.

24) oraz ze zmienionego załącznika nr 1 do zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 11/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 7 marca 2014 r. wynika, iż dla udzielenia świadczeń w zakresie "chirurgia naczyniowa - drugi poziom referencyjny" obowiązkiem oferenta było spełnienie następujących wymagań na poziomie skalującym; "jakość-personel" – wymienionych w wierszu nr 1, 5 i 6, na poziomie "kompleksowość/poradnie/oddziały/pracownie" – wymienionych w wierszu 106, 130, 159a, 162 165, tj. posiadanie poradni chorób naczyń, poradni chirurgii naczyniowej (wpisanych w rejestrze, część VIII kodu resortowego), a ponadto posiadanie co najmniej 25 łóżek w oddziale chirurgii naczyniowej - wpisanych w rejestrze, łóżka intensywnej opieki medycznej z wyodrębnioną opieką pielęgniarską, o których mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia – w miejscu udzielania świadczeń - wpisane w rejestrze oraz pracownię radiologii zabiegowej dostępną całodobowo – w lokalizacji. Na poziomie "kompleksowość - dostęp do badań i zabiegów" – spełnienie warunków dodatkowych dla wyodrębnionych grup JPG/ wyodrębnionych świadczeń.

W ocenie Sądu, istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do jednoznacznego ustalenia, czy A. w Ł. (który wygrał postępowanie konkursowe) spełnił wszystkie wskazane powyżej wymagania w postępowaniu konkursowym na udzielanie świadczeń w zakresie: leczenie szpitalne w zakresie chirurgia naczyniowa – hospitalizacja II poziom referencyjny, chirurgia naczyniowa -hospitalizacja II poziom referencyjny Q01,Q05, 5.52.01.0001496, 5.53.01.0001435. Zdaniem WSA, załączone akta administracyjne nie zawierały wszystkich niezbędnych do dokonania tej oceny materiałów, choć niewątpliwie NFZ posiadał wiedzę o kontrakcie posiadanym wcześniej przez A. na tym samym Oddziale. Z analizy oferty złożonej przez A w Ł. oraz dodatkowych wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. i załączonych dokumentów wynika, że w księdze rejestrowej szpitala na Oddziale Chirurgii Ogólnej, Naczyniowej i Onkologicznej zarejestrowane są 33 łóżka.

Na 25 łóżkach realizowane są świadczenia z zakresu chirurgii naczyniowej, która stanowi zakres podstawowy zgodny ze specjalnością komórki organizacyjnej (tj. kod resortowy komórki organizacyjnej 193), natomiast na 8 łóżkach – realizowane są świadczenia z zakresu chirurgii ogólnej. W Oddziale Chirurgii Naczyniowej, Ogólnej i Onkologicznej, jak wskazano "pomimo nazwy oddziału" są wykonywane i rozliczane w ramach zawartej poprzedniej umowy z Dyrektorem Łódzkiego OW NFZ wyłącznie świadczenia z zakresu chirurgii naczyniowej i ogólnej. Kontrakt w zakresie chirurgii onkologicznej realizowany jest w 3 innych oddziałach szpitala. Lekarze specjaliści w dziedzinie chirurgii naczyniowej, lekarze w trakcie specjalizacji w dziedzinie chirurgii naczyniowej, lekarze specjaliści w dziedzinie angiologii oraz lekarze specjaliści w dziedzinie radiologii i diagnostyki obrazowej stanowią zespół 15 osób uprawnionych do udzielania świadczeń z zakresu chirurgii naczyniowej, natomiast świadczenia z zakresu chirurgii ogólnej realizowane są przez lekarzy specjalistów w dziedzinie chirurgii ogólnej, zatrudnionych także na tym oddziale. Zespół pielęgniarski (tj. 26 osób) wykazany w ofercie zapewnia całodobową opiekę pielęgniarską we wszystkie dni tygodnia w zakresie chirurgii naczyniowej.

W związku z powyższym Sąd uznał, że organ nie wykazał, aby dokonano weryfikacji ilości łóżek i wymaganego personelu medycznego wskazanego w ofercie A. w Ł. na leczenie szpitalne w zakresie chirurgia naczyniowa – hospitalizacja II poziom referencyjny, chirurgia naczyniowa hospitalizacja II poziom referencyjny Q01,Q05, 5.52.01.0001496, 5.53.01.0001435 na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2017 r. ze stanem rzeczywistym, tj. nie wykazano, że oferent dysponuje dostateczną ilością łóżek i zatrudnionego personelu medycznego aby móc realizować też wcześniejsze kontrakty zawarte z Dyrektorem Łódzkiego OW NFZ. Informacje w tym zakresie zawarte w decyzji są ogólnikowe i nie odnoszą się do konkretnych danych liczbowych, a więc nie ma możliwości ich zweryfikowania i oceny. W sytuacji, gdy skarżący podnosił takie zarzuty już na etapie odwołania, przedstawienie danych dotyczących zarówno ilości łóżek jak i personelu zaangażowanego w realizację dotychczasowego kontraktu na Oddziale Chirurgii Naczyniowej, Ogólnej i Onkologicznej było niezbędne.

WSA wskazał, że organ powinien wyjaśnić jednoznacznie np. zarzut uwzględnienia w ofercie lekarzy, którzy dopiero byli w trakcie specjalizacji z chirurgii naczyniowej. Ponadto wyjaśnienia A. w Ł. zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostały złożone przez oferenta dopiero po złożeniu odwołania przez podmiot konkurujący, co wskazuje, że w toku postępowania konkursowego nie badano rzeczywistej liczby łóżek możliwej do wykorzystania, tj. czy jest ich przynajmniej 25, opierając się jedynie, jak słusznie podnosi strona skarżąca na informacji zawartej w Księdze Rejestrowej A. w Ł. Zdaniem Sądu, nie można więc jednoznacznie stwierdzić, czy oferent, który wygrał postępowanie konkursowe spełnił dodatkowo punktowane kryterium, wynikające z załącznika nr 5, poz. 50.3.4. pkt 3 do zarządzenia Prezesa NFZ Nr 23/2014/DSOZ., tj. "czy posiadał co najmniej 25 łóżek zarezerwowanych wyłącznie na świadczenia z zakresu chirurgii naczyniowej".

To w konsekwencji spowodowało również, że nie można w sposób jednoznaczny dokonać weryfikacji prawidłowości przyznanych punktów za to, czy oferent spełnił warunki w zakresie wymaganego personelu medycznego, tj. czy zatrudnia odpowiednią ilość lekarzy specjalistów w dziedzinie chirurgii naczyniowej, rentgenodiagnostyki lub radiologii, lub radiodiagnostyki, lub radiologii i diagnostyki obrazowej oraz czy, zapewniona jest całodobowa opieka pielęgniarska we wszystkie dni tygodnia w wymaganej ilości osób (pytanie 1.10.1.5. i pytanie 1.5.5.6.) Powyższe wymagania zostały w sposób jednoznaczny sprecyzowane w załączniku nr 5 do zarządzenia Prezesa NFZ Nr 23/2014/DSOZ.

W odniesieniu zaś do pisma pełnomocnika organu z dnia [...] listopada 2015 r. i załączonych umów wraz z aneksami Sąd I instancji wskazał, że przedstawione wyliczenia dotyczące podziału ogólnie zarejestrowanych łóżek nie są przekonywujące. Podano, że łączna wartość kontraktu (kontrakt w zakresie chirurgii naczyniowej – hospitalizacja II poziom referencyjny i kontrakt – chirurgia ogólna – hospitalizacja) zawartego z A. w Ł. w komórce organizacyjnej 193 na okres ostatniego kwartału 2014 r. wynosiła ponad 3 992 136 zł. W ramach tej kwoty niewiele ponad 32 % przypadało na realizację świadczeń z zakresu w chirurgii ogólnej, a około 68 % wartości przypadało na realizację świadczeń z zakresu chirurgii naczyniowej. Wyliczenie to wykazuje podział ogólnie zarejestrowanych 33 łóżek szpitalnych na: 25 łóżek - chirurgia naczyniowa oraz 8 łóżek - chirurgia ogólna. Zdaniem WSA, przedstawiony wynik wyliczenia nie jest prawidłowy i jest mylący.

Z arytmetycznego wyliczenia wynika bowiem, że liczba łóżek potrzebnych do realizacji kontraktu z chirurgii ogólnej wynosi – 11, a zatem dla realizacji przedmiotowego kontraktu pozostawałyby tylko 22 łóżka. (Jeżeli 33 łóżka przypadają na 100 % wartości obu kontraktów, to 32 % kwoty obu kontraktów przypada na ok. 11 łóżek). To wskazywałoby, że oferta A. w Ł. mogła nie spełniać wymagań określonych przez Prezesa NFZ, a więc mogło dojść do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie, ponieważ w sytuacji gdyby oferta zawierała nieprawdziwe informacje, podlegałaby odrzuceniu.

W ocenie Sądu, doszło zatem do naruszenia art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, gdyż nie wezwano oferentów do przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie warunków z załącznika nr 5 do zarządzenia Prezesa NFZ Nr 23/2014/DSOZ, a tym samym zaniechano wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik.

Odnośnie pozostałych zarzutów dotyczących przyznanych punktów WSA uznał, że nie można podważyć prawidłowości odpowiedzi na pytanie 1.6.1.6., skoro Kierownik Kontroli Zakażeń Szpitalnych jest zatrudniony w wymiarze 0,9 etatu, a A. ma zarejestrowanych mniej niż 900 łóżek, jeżeli był wymóg aby Przewodniczący Zespołu Kontroli Zakażeń Szpitalnych był zatrudniony w wymiarze czasu pracy równym 1 etatowi przeliczeniowemu na 1000 łóżek.

W odniesieniu do punktów przyznanych za odpowiedź na pytanie 1.11.1.6. dotyczące zapewnienia realizacji zadań związanych z koordynacją przeszczepień, Sąd wskazał, że organ przyznał, iż z załączonej do oferty informacji nie wynika aby realizacja tych zadań była zapewniona poprzez zatrudnienie w wymiarze czasu pracy nie mniej niż ¼ etatu. Sąd podzielił przy tym ocenę, że liczba punktów przyznana za tę odpowiedź (0,385 pkt) odjęta od sumy punktów przyznanych A., gdyby był to jedyny uzasadniony zarzut, nie wpłynęłaby na wynik konkursu.

W ocenie Sądu I instancji, na wynik konkursu nie miał też wpływu zaproponowany przez komisję podział środków finansowych na przedmiotowe świadczenia, tj. 45% dla Chirurgii Naczyniowej – Hospitalizacja II poziom referencyjny i 55% dla Chirurgii Naczyniowej - Hospitalizacja II poziom referencyjny – Q01,Q52, który oba biorące udział w konkursie podmioty zaakceptowały. Nie można w tym wypadku mówić o naruszeniu art. 140 ust. 1 i ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach. Ani przedmiot zamówienia nie uległ bowiem zmianie ani nie zmieniły się kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Mimo, iż w ogłoszeniu nie podano takiego, jak zaproponowany później, podziału środków, to nie ulega wątpliwości, że ogłoszenie dotyczyło łącznie dwóch rodzajów świadczeń. Sposób podziału środków finansowych mieści się w granicach negocjacji mających na celu ustalenie liczby planowanych świadczeń i ceny za udzielane świadczenia, o których mowa w art. 142 ust. 6 powołanej ustawy.

Reasumując WSA stwierdził, że postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy natomiast akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej konkretnej sprawie administracyjnej. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi on nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Organy Funduszu, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mogą ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

Wymaga to wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest kompleksowej zindywidualizowanej oceny. Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Z tego powodu akta sprawy odwoławczej muszą obejmować nie tylko dokumenty odwołującego, ale także innych podmiotów biorących udział w danym postępowaniu konkursowym, a także w poprzednich postępowaniach, jeżeli tak jak w sprawie niniejszej, zakres postępowania konkursowego może pokrywać się z zakresem wcześniej zawartego kontraktu.

Sąd podkreślił, że tylko kompletne akta sprawy gwarantują kontrolę postępowania z punktu widzenia merytorycznej trafności podejmowanych rozstrzygnięć i tylko w takich warunkach spełniona zostaje zasada równego traktowania oferentów.

Zdaniem WSA, wadliwie przeprowadzone postępowanie uniemożliwia zweryfikowanie legalności rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego, co uzasadniało uwzględnienie skargi.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 97 ust. 7 w zw. z art. 96 ust. 4 i w zw. z art. 134 ustawy o świadczeniach Sąd I instancji wskazał, że kontroli sądu pod względem zgodności z prawem podlega konkretne orzeczenie wydane w konkretnym postępowaniu. Sąd nie ma możliwości kontrolowania działalności NFZ i oceniania sposobu realizowania przez Fundusz nałożonych na niego zadań. B. w Ł. zgłosił swoją ofertę w konkursie prowadzonym na zasadach ogólnych i według obowiązujących w takim konkursie zasad mogła być oceniana jego oferta. Poza oceną sądu w przedmiotowym postępowaniu był zatem zarzut, że z ustawy o świadczeniach wynika wymóg organizowania przez NFZ odrębnych postępowań konkursowych dla podmiotów resortowych. Nie ma też znaczenia dla prawidłowości prowadzonego postępowania konkursowego i nie daje podstawy do zakwestionowania wyniku konkursu fakt, że został on ogłoszony na okres od 1.10.2014 r. do 30.09.2017 r., a nie na okres od 1.07.2014 r. Decydujące jest spełnianie przez podmiot warunków w dacie składania oferty, a fakt, że być może jeden z oferentów danego warunku nie spełniał wcześniej, nie może stanowić podstawy do kwestionowania wyniku konkursu.

Sąd I instancji wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę powinien wziąć pod uwagę ocenę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy z zachowaniem wszystkich zasad postępowania. Organ ma obowiązek poddać ocenie zgłoszone oferty i zindywidualizować swoją ocenę poprzez wyjaśnienie wskazanych przez WSA okoliczności. Wyliczenie ilości punktów przypadających za zakwestionowane w odwołaniu pytania powinno zostać dokonane po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych. Przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania A. w Ł., zaskarżając go w części w zakresie pkt 1 tego wyroku oraz domagając się uchylenia wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przyznania prawa pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych w zakresie całkowitym.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 148 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, iż Narodowy Fundusz Zdrowia nie zapewnił równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zaniechał przeprowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, tj.: nie dokonał należytego porównania oferty i spełniania wymaganych warunków przez świadczeniodawcę, który wygrał postępowanie konkursowe, na tle oferty skarżącego;
3. 2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
4. a) art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez błędne przyjęcie, iż organ powinien wezwać oferentów do przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie warunków z załącznika nr 5 do Zarządzenia Prezesa NFZ nr 23/2014/DSOZ i przez to zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niewłaściwym przyjęciem przez sąd, iż postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i zaskarżone decyzje należało uchylić;
5. b) art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez błędne przyjęcie, iż złożona przez A. w Ł. oferta mogła zawierać nieprawdziwe informacje, co w konsekwencji mogło skutkować jej odrzuceniem, co skutkowało niewłaściwym przyjęciem przez sąd, iż postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy;
6. c) art. 145 § 1 a) i c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, iż doszło do naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji nieodpowiadające w pełni wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., tj. Sąd błędnie przyjął, iż organ nie wykazał, że dokonano weryfikacji ilości łóżek i wymaganego personelu medycznego wskazanego w ofercie A. w Ł. na leczenie szpitalne w zakresie chirurgia naczyniowa - hospitalizacja II poziom referencyjny, chirurgia naczyniowa hospitalizacja II poziom referencyjny Q01, Q05 5.52.01.0001496, 5.53.01.0001435 na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2017 r. ze stanem rzeczywistym, czyli nie wykazano że oferent dysponuje dostateczną ilością łóżek i zatrudnionego personelu medycznego, aby móc realizować też wcześniejsze kontrakty zawarte z Dyrektorem Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, co skutkowało niewłaściwym przyjęciem przez sąd, iż postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i należało uchylić zaskarżone decyzje.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia podzielił argumentację podniesioną w skardze kasacyjnej i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również B. w Ł., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi.

Odnosząc się jednak do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 148 tej ustawy należy na wstępie zauważyć, że autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jednostki redakcyjnej art. 148 ustawy o świadczeniach, który to przepis zawiera kilka jednostek redakcyjnych co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach ponieważ z racji związania granicami skargi kasacyjnej, nie jest rolą ani wręcz prawem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie wnoszącego skargę kasacyjną w poszukiwaniu naruszeń prawa czy też konkretyzowanie blankietowo sformułowanego zarzutu. Wskazanie sposobu naruszenia prawa oraz kwalifikacja zastrzeżeń formułowanych wobec wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi powinność autora skargi kasacyjnej - profesjonalnego pełnomocnika.

Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Obowiązkiem strony składającej skargę kasacyjną jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.

Natomiast treść zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy wskazuje, że w istocie sprowadza się do tego, że nie zostały prawidłowo ocenione istotne okoliczności sprawy, od których zależy rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się zatem łącznie do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 134 ust. 1 oraz art. 149 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach, polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz błędnie ocenił okoliczności przedmiotowej sprawy, należy podkreślić, że zarzut ten nie jest zasadny.

Podzielając stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że DNFZ jako organ administracji powinien kierować się zasadami obowiązującymi przy rozpoznawaniu spraw administracyjnych, wynikającymi z przepisów k.p.a. Powoduje to, że rozpatrując materiał dowodowy nie może ograniczać się jedynie do przedstawienia zasad oceny ofert, nie odnosząc się w żaden sposób w treści rozstrzygnięcia do argumentacji odwołującego się.

Trafna jest bowiem konstatacja Sądu I instancji, iż Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie wykazał, że dokonano weryfikacji ilości łóżek i wymaganego personelu medycznego wskazanego w ofercie A. w Ł. na leczenie szpitalne w zakresie chirurgia naczyniowa – hospitalizacja II poziom referencyjny, chirurgia naczyniowa hospitalizacja II poziom referencyjny Q01,Q05, 5.52.01.0001496, 5.53.01.0001435 na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2017 r. ze stanem rzeczywistym, tj. nie wykazano, że oferent dysponuje dostateczną ilością łóżek i zatrudnionego personelu medycznego aby móc realizować też wcześniejsze kontrakty zawarte z Dyrektorem Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Wątpliwości w tym zakresie nie rozwiała także kontrola dokonana w toku postępowania konkursowego w dniu [...] lipca 2014 r., bowiem jej wyniki nie zostały skonfrontowane przez organ z ilością łóżek i zatrudnionego personelu medycznego konieczną do realizacji wcześniejszych kontraktów.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się zatem z oceną Sądu I instancji w zakresie, wątpliwości co do zgodności z określoną w art. 134 ustawy o świadczeniach zasadą równości oferentów, takiego działania Komisji konkursowej, które polega na wskazaniu w decyzji informacji w tym zakresie w sposób ogólnikowy i nieodnoszący się do konkretnych danych liczbowych. W związku z tym nie było możliwości ich zweryfikowania i oceny przez WSA. W tym kontekście należy odczytywać również zawarte w uzasadnieniu zdanie wskazujące, iż organ powinien wezwać oferentów do przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie warunków z załącznika nr 5 do Zarządzenia Prezesa NFZ nr 23/2014/DSOZ. Skoro w warunkach konkursu wskazano również konkretną liczbę łóżek zupełnie niezrozumiały jest wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że nieodpowiednim jest przeliczanie arytmetycznie wartości kontraktu według liczby łóżek.

Brak jakichkolwiek podstaw w warunkach konkursu, aby przyjąć pogląd kastora, że należy tej oceny dokonywać w oparciu o koszty procedur jakie trzeba wykonać w poszczególnym rodzaju świadczeń (inne w chirurgii ogólnej, inne w chirurgii naczyniowej), ponieważ zasadniczy wpływ ma tu wycena procedur zabiegowych rozliczanych w ramach grup JGP (Jednorodne Grupy Pacjentów).

W związku z tym, prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy skarżący w I instancji podnosił zarzuty dotyczące dostatecznej liczby łóżek i zatrudnionego personelu medycznego już na etapie odwołania, przedstawienie przez organ danych dotyczących zarówno ilości łóżek jak i personelu zaangażowanego w realizację dotychczasowego kontraktu na Oddziale Chirurgii Naczyniowej, Ogólnej i Onkologicznej było niezbędne.

Powoduje to, że zasadnie podkreślono w zaskarżonym wyroku, iż organ powinien wyjaśnić jednoznacznie zarzut uwzględnienia w ofercie lekarzy, którzy dopiero byli w trakcie specjalizacji z chirurgii naczyniowej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela również pogląd Sądu I instancji, że organ rozstrzygając zarzuty odwołania, powinien szczegółowo wyjaśnić, jakie były jego podstawy. Prawidłowo zaznaczono, że wyjaśnienia A. w Ł. zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostały złożone przez oferenta dopiero po złożeniu odwołania przez podmiot konkurujący, co wskazuje, że w toku postępowania konkursowego nie badano rzeczywistej liczby łóżek możliwej do wykorzystania, tj. czy jest ich przynajmniej 25, opierając się jedynie, jak słusznie podnosi strona skarżąca na informacji zawartej w Księdze Rejestrowej A. w Ł. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o świadczeniach.

Dodatkowo w tym miejscu trzeba podkreślić, iż w konsekwencji niewykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., DNFZ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można temu Sądowi - wskazującemu na konieczność wyjaśnienia kwestii zachowania zasad przeprowadzenia kontrolowanego postępowania konkursowego, w tym także należytego wyjaśnienia tego zagadnienia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji) przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych postaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. B. w Ł. za sporządzenie przez pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował stronę już na etapie postępowania przed Sądem I instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej zasądzono koszty w wysokości 50% stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 240 zł.