Uzasadnienie
I
Wyrokiem z 19 lutego 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1993/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K. O. (skarżący), uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] marca 2014 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję GITD z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 25 października 2011 r. na autostradzie A4 (odcinek Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie) bramownica A04_0131,5_PEF_0(1032) (o godz. 17:14:26) oraz bramownica A04_0064,2_PEF_0(1021) (o godz. 17:47:19) zarejestrowały przejazd zespołu pojazdów składającego się z samochodu marki Ford Transit o nr rej. [...] oraz przyczepy ciężarowej marki Rydwan, przy czym za przejazd ten nie uiszczono drogi opłaty elektronicznej, która jest obowiązkowa na tym odcinku drogi. Podczas kontroli drogowej 27 października 2011 r. skarżący wyjaśnił, że to on prowadził pojazd w chwili zarejestrowania wspomnianych zdarzeń.
Po wszczęciu postępowania administracyjnego, GITD na podstawie informacji od operatora systemu elektronicznego poboru opłat (Kapsch Telematic Services Sp. z o.o.) ustalił, że pojazd o nr rej. [...] nie jest zarejestrowany w systemie elektronicznego poboru opłat (ViaToll).
Dwoma decyzjami z [...] listopada 2011 r. GITD nałożył na skarżącego kary pieniężne po 3000 zł za (zarejestrowany przez każdą ze wskazanych wyżej bramownic) przejazd 25 października 2011 r. po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami z [...] listopada 2011 r.
GITD połączył do wspólnego rozpoznania obie sprawy i decyzją z [...] marca 2014 r. uchylił swoje decyzje z [...] listopada 2011 r. i orzekł co do istoty sprawy, nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za przejazd 25 października 2011 r. po autostradzie A4 na odcinku Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie bez uiszczenia opłaty elektronicznej. GITD uznał, że decyzje z [...] listopada 2011 r. podlegały uchyleniu, ponieważ zostały wydane z naruszeniem art. 13k ust. 1 pk 1 udp, gdyż nałożono nimi na skarżącego dwie kary pieniężne za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej na jednym odcinku drogi płatnej, dokonany w tym samym dniu i mający ciągły charakter. Rozpoznając sprawę co do istoty w postępowaniu w II instancji, GITD stwierdził, że skarżący kierował zespołem pojazdów, który 25 października 2015 r. poruszał się m.in. po drodze krajowej wymienionej w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.; rozporządzenie RM z 22 marca 2011 r.) i nie był wyposażony w urządzenie viaBox służące do poboru opłaty elektronicznej.
Wobec tego - zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., udp) - karę pieniężną w wysokości 3000 zł wymierzono skarżącemu jako kierującemu pojazdem samochodowym.
Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD z [...] marca 2014 r.
WSA uwzględnił skargę.
Po pierwsze, WSA stwierdził, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy pojazdów samochodowych po drogach publicznych (art. 13 ust. 1 pkt 3 udp). Opłata dotyczy przejazdów po drogach krajowych lub ich odcinkach określonych w rozporządzeniu RM z 22 marca 2011 r. Uiszczenie opłaty następuje w systemie elektronicznego poboru opłat (art. 13hc ust. 1 udp), za pomocą urządzenia (tzw. viaBox), które kierujący pojazdem powinien włączyć podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę (art. 13i ust. 4a udp).
Po drugie, WSA zauważył, że użytkowanie płatnych autostrad, dróg krajowych i ich odcinków odbywa się w zasadzie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między użytkownikiem drogi a operatorem systemu poboru opłat. Z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524; rozporządzenie MI z 30 kwietnia 2011 r.) wynika zaś, że obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża - generalnie biorąc - przedsiębiorcę.
Po trzecie, WSA wskazał, że zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp (w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2015 r.) za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej karę pieniężną wymierza się kierującemu pojazdem samochodowym. Zdaniem Sądu, zastosowanie wyłącznie literalnej wykładni tego przepisu prowadzi do wniosku, że pojęcie kierującego pojazdem nie jest tożsame z korzystającym z drogi publicznej, a zatem inny podmiot jest zobowiązany do uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, zaś inny może zostać z tego tytułu ukarany.
W związku z tym WSA za konieczne uznał zastosowanie metod wykładni celowościowej i podkreślił, że przepisy udp w tym zakresie stanowią implementację dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 157 z 9 czerwca 2006 r., s. 8; dyrektywa 2006/38), która ma zastosowanie przede wszystkim do podmiotów gospodarczych (przewoźników). W ocenie WSA, "między kierowcą będącym pracownikiem przewoźnika a korzystaniem przez niego z infrastruktury drogowej brak jest jakiejkolwiek więzi ekonomicznej, która powinna stanowić podstawę nałożenia z tego tytułu opłaty stanowiącej rodzaj daniny publicznej. Ekonomiczny ciężar takiej daniny powinien ponosić podmiot faktycznie korzystający z dróg publicznych, który wykorzystuje (eksploatuje) je dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej lub w celach osobistych.
Przerzucenie ekonomicznego ciężaru za brak zapłaty opłaty elektronicznej (w postaci kary pieniężnej) na kierowcę zatrudnionego przez dany podmiot gospodarczy jest zaprzeczeniem jednej z podstawowych zasad prawa daniowego".
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy WSA stwierdził, że pojazd, którym kierował skarżący nie został wyposażony przez przewoźnika w urządzenie do poboru opłat, ani nie została przez przewoźnika zawarta umowa w przedmiocie realizacji opłaty elektronicznej, zaś sam przejazd był dokonywany wyłącznie na polecenie służbowe pracodawcy skarżącego. Zdaniem WSA, w tych okolicznościach doszło do przerzucenia odpowiedzialności administracyjnej pracodawcy (przewoźnika) na pracownika (kierowcę) za zaniechanie realizacji obowiązków ciążących wyłącznie na określonym podmiocie gospodarczym (przedsiębiorcy przewozowym). Takie unormowanie odpowiedzialności kierowcy budzi, zdaniem WSA, wątpliwości co do zgodności z zasadą państwa prawa oraz zasadą proporcjonalności, określonymi w Konstytucji RP.
W konsekwencji WSA uznał, że wydane w sprawie decyzje GITD podlegały uchyleniu na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; p.p.s.a.). W ramach wskazań co do dalszego postępowania WSA nakazał GITD zbadanie okoliczności podniesionych w wyroku, dokonanie pogłębionej analizy prawnej, a następnie ocenę, "czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty".
II
Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożył GITD, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
GITD zarzucił wyrokowi WSA:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 367 ze zm.; k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez WSA, że organ nie udowodnił w sposób niewątpliwy, że nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną postępowania, podczas gdy w świetle bezspornych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie strona tego postępowania została ustalona prawidłowo, gdyż stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 1 udp osobą tą mógł być wyłącznie skarżący, jako kierujący pojazdem samochodowym bez uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg publicznych;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 udp oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia MI z 30 kwietnia 2011 r. przez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez WSA, że z przepisów tych wynika, iż obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża generalnie przedsiębiorcę, wobec czego nałożona kara pieniężna nie powinna obciążać kierującego pojazdem, podczas gdy z treści przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązków w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, w tym także na korzystanie z płatnych dróg publicznych bez uiszczenia tej opłaty, jest wyłącznie kierujący pojazdem i to temu podmiotowi powinna być wymierzona kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp;
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 udp przez ich błędną wykładnię przejawiającą się w zastosowaniu przez WSA wykładni celowościowej oraz systemowej tych przepisów i w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do uznania kierującego pojazdem za stronę postępowania, podczas gdy z jednoznacznej treści tych przepisów, przy zastosowaniu mającej pierwszeństwo wykładni językowej wynika, że karę pieniężną za nieziszczenie opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych nakłada się właśnie na kierującego pojazdem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD stwierdził w szczególności, że za "korzystającego" z dróg publicznych, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp (a tym samym za podmiot zobowiązany do uiszczenia wymaganej opłaty) może być uznany zarówno wykonawca przewozu (przedsiębiorstwo transportowe), jak i kierujący pojazdem.
Zdaniem GITD, art. 13k ust. 1 pkt 1 udp w sposób jednoznaczny wskazuje, że ciężar odpowiedzialności za ewentualne niedopełnienie obowiązków w zakresie uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd obciąża wyłącznie kierującego pojazdem, ponieważ to on może być w istocie bezpośrednim sprawcą naruszeń zdefiniowanych w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 udp. W szczególności to kierujący pojazdem decyduje o wjechaniu na płatny odcinek drogi publicznej, czego nie powinien robić, jeżeli nie została zawarta odpowiednia umowa i pojazd nie został wyposażony w urządzenie viaBox.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD podniósł w szczególności, że literalna wykładnia art. 13k ust. 1 udp (w wersji obowiązującej w dacie przejazdu) wyraźnie wskazywała, że kara jest nakładana na kierującego pojazdem. Wobec tego nie było podstaw do przyjmowania innego rozumienia tego przepisu w drodze wykładni systemowej czy celowościowej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej stanowił art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Zgodnie z tym przepisem (w wersji mającej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie), za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, GITD trafnie zarzucił w skardze kasacyjnej, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 13k ust. 1 pkt 1 udp przez uznanie, że kara pieniężna, o której mowa w tym przepisie, powinna być nałożona na podmiot inny niż kierujący pojazdem. WSA przyjął, że podmiotem, na który należało nałożyć karę pieniężną nie powinien być kierujący pojazdem samochodowym, lecz zatrudniający go przedsiębiorca - jako podmiot korzystający z dróg publicznych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i jednocześnie użytkownik tych dróg zobowiązany do uiszczania opłaty elektronicznej z tego tytułu. Temu stanowisku sprzeciwia się treść przywołanego wyżej art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot, na który jest nakładana kara pieniężna.
Zatem w razie stwierdzenia, że przejazd po płatnym odcinku drogi został wykonany bez uiszczenia opłaty elektronicznej, nie ma podstaw, aby decyzję o nałożeniu kary pieniężnej adresować do podmiotu innego niż kierujący pojazdem (por. wyroki NSA: z 11 marca 2015 r., II GSK 1843/13; z 24 marca 2015 r., II GSK 2401/13).
Wbrew stanowisku WSA, metody wykładni systemowej i celowościowej przepisów udp nie prowadzą do wniosków sprzecznych z wynikiem wykładni językowej normy objętej art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. WSA przyjął, że sankcja za przejazd po płatnej drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej ma mieć m.in. charakter odstraszający i że taki cel tej sankcji nie jest realizowany w razie nałożenia kary pieniężnej na kierującego pojazdem, który - będąc jedynie pracownikiem przedsiębiorcy przewozowego - nie ma wpływu na wyposażenie pojazdu w urządzenie viaBox i zasilenie konta umożliwiające dokonanie opłaty elektronicznej. Takie stanowisko pomija bowiem to, że kara pieniężna określona w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej, a nie za brak właściwego wyposażenia pojazdu w urządzenie do poboru opłat, czy za niezasilanie konta, z którego pobierana jest opłata elektroniczna za przejazd po płatnym odcinku drogi publicznej.
To prawda, że kierujący pojazdem może nie mieć wpływu na wyposażenie pojazdu i właściwe zasilenie konta, ma jednak wpływ na wybór drogi publicznej, po której wykonuje przejazd w imieniu pracodawcy. Kierujący pojazdem, mając świadomość, że pojazd samochodowy, którym wykonuje przejazd, nie jest wyposażony w urządzenie viaBox, nie powinien wjeżdżać na płatny odcinek drogi publicznej, lecz korzystać z innych dróg.
Dokonanie błędnej wykładni art. 13k ust. 1 pkt 1 udp doprowadziło WSA do wadliwego wniosku, że GITD nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną postępowania, a więc na kogo powinna zostać nałożona kara pieniężna. Z przepisu tego wynika, że adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, jest kierujący pojazdem. Wobec tego GITD, zgodnie m.in. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., powinien był ustalić w sposób wyczerpujący, kto kierował zespołem pojazdów, którym 25 października 2011 r. o godz. 17:16 na autostradzie A4 (odcinek Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie) był wykonywany przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Z akt sprawy wynika, że GITD dokonał takiego ustalenia, stwierdzając (na podstawie oświadczenia skarżącego), że to skarżący był wówczas kierującym. Ustalenie to WSA uznał za bezsporne (zob. s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Wobec tego WSA nieprawidłowo uznał, że GITD naruszył przepisy postępowania przez nieustalenie, kto powinien być stroną postępowania. Nie było zatem podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.
Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA.
Rozpoznając ponownie sprawę, WSA dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny i odniesie się do tych zarzutów skargi, których w zaskarżonym wyroku nie rozpatrywał.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz GITD zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa prawnego wykonanego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (600 zł).
PG