Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. oddalił skargę B. B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2017 r., w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
skarżąca w związku z ogłoszonym w dniu 31 marca 2017 r., konkursem ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, na obszarze gminy Z., zakończonego w dniu 21 czerwca 2017 r., wniosła odwołanie od zapadłego rozstrzygnięcia.
Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. oddalił odwołanie.
W wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, objętą skargą decyzją, utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania łącznej wartości zamówienia i maksymalnej ilości umów, określonych w ogłoszeniu. Dokonano wyboru ofert, które zajęły miejsca w rankingu końcowym od miejsca 1 do miejsca 12, które uzyskały od 76 do 60 punktów.
Organ wskazał, że oferta skarżącej w rankingu końcowym otrzymał 58 pkt, co zaklasyfikowała ją na 16 miejscu. Z uwagi na ilość środków finansowych przeznaczonych na zabezpieczenie świadczeń nie było możliwości wyboru oferty strony.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że niespornym był przebieg części jawnej konkursu i stwierdzenie, że 21 oferentów, w tym oferta skarżącej, spełniało wymagania formalne i oferty należało dopuścić do części niejawnej konkursu, w której dokonano wyboru w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania łącznej wartości zamówienia i maksymalnej ilości umów, określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert.
Sąd za niezasadny uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia kryterium w zakresie ciągłości usług medycznych, o którym mowa w art. 148 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej: ustaw o świadczeniach). Stwierdził, że przy ocenie ofert uwzględniono przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1372).
W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, polegającego na uchybieniu zasadzie równego traktowania oferentów. Sąd wskazał, na podstawie analizy materiału dowodowego, że oferentom udostępniono na takich samych zasadach wszelkie wyjaśnienia i informacje oraz dokumenty związane z zawarciem umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ przedstawił analizę dopuszczonych do części niejawnej ofert, a następnie na podstawie jasnych i opisanych kryteriów wskazał liczbę przyznanych poszczególnym oferentom punktów oraz wyjaśnił przyczyny odmowy przyznania punktów pozostałym. W ocenie Sądu organ nie dokonał dowolnej oceny ofert i nie przekroczył obowiązujących kryteriów.
Odnosząc się do kwestii ciągłości oferowanych usług leczniczych przez oferenta, Sąd wskazał, że w tym kryterium skarżąca uzyskała 8 pkt, w tym 3 pkt za nieprzerwane świadczenie usług medycznych od 5 lat oraz 5 pkt w ramach kryterium "w dniu złożenia ofert oferent realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie". Firmie "E." przyznano po 11 pkt, w tym 6 pkt za nieprzerwane świadczenie usług medycznych od 10 lat oraz 5 pkt za proces leczenia świadczeniobiorców realizowany w dniu złożenia oferty, dla każdej z dwóch złożonych przez ten podmiot leczniczy ofert (zajęły one pozycję 2 i 13 na liście rankingowej). Firma "R.. M.." otrzymała 11 pkt, w tym 6 pkt za nieprzerwane świadczenie usług medycznych od 10 lat oraz 5 pkt za proces leczenia świadczeniobiorców realizowany w dniu złożenia oferty i zajęła pozycję nr 6 na liście rankingowej.
Sąd I instancji zauważył, że w przypadku ścisłego zastosowania reguły, że oferta nie może być dodatkowo punktowana z tytułu realizacji procesu leczenia nieprzerwanie przez 5 albo 10 lat, oznaczałoby, że w przypadku skarżącej jej oferta "bezpodstawnie" uzyskała 3 pkt za nieprzerwane świadczenie usług medycznych w ciągu 5 lat.
W dalszej części wywodów Sąd stwierdził, że strona skarżąca w istocie nie kwestionowała oceny własnej oferty, ale ocenę pozostałych oferentów, która w sposób nieuprawniony, zdaniem skarżącej, doprowadziła dla niej do negatywnego wyniku konkursu.
Zdaniem Sądu skarżąca niezasadnie zarzucała, że dokonano niewłaściwej oceny ofert złożonych przez podmioty lecznicze - "R.-M." J. Ś., W. Ś. Sp. jawna oraz Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "E." spółka cywilna – M. W., D. W..
Stwierdził, że organ prawidłowo wyjaśnił, iż ponowna weryfikacja ofert wymienionych podmiotów nie miała wpływu na listę podmiotów wybranych w tym postępowaniu do zawarcia umowy.
Oferta firmy "R.-M." J. Ś., W. Ś. Sp.j. uzyskała 60 punktów w końcowej ocenie, gdzie pierwotnie oferta otrzymała 63 punkty. Zmieniana ta skutkowała zmianą pozycji tego podmiotu w rankingu jednakże nie wystąpiły podstawy do jej odrzucenia.
Oferta podmiotu leczniczego prowadzącego działalność pod firmą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "E." spółka cywilna M. W., D. W. uzyskała 59,5 pkt i nie zakwalifikowała się do zawarcia umowy.
W ocenie Sądu, skarżąca nie mogła skutecznie zarzucać, że punkty zostały oferentom przyznane niesłusznie i zachodziły podstawy do unieważnienia konkursu gdyż w dniu 5 czerwca 2017 r. doręczono jej zestawienie oceny punktowej. Oceny tej skarżąca nie zakwestionowała. Nie zgłosiła również zamiaru podjęcia negocjacji w sprawie propozycji ilościowo – wartościowej zawartej w protokole negocjacji.
Odnosząc się do zarzutu konieczności odrzucenia oferty NZOZ "E." z uwagi na brak ciągłego procesu świadczenia usług medycznych przez ten podmiot leczniczy w okresie 10 lat, Sąd wskazał, że w roku 2011 oferent ten posiadał dwa miejsca udzielania świadczeń w zakresie leczenia ogólnostomatologicznego i realizował umowę na obszarze objętym postępowaniem.
Sąd I instancji nie stwierdził także naruszenia zaskarżoną decyzją zasady uczciwej konkurencji. Wskazał w tym zakresie, że skarżąca sama przyznała, że udzieliła omyłkowych wyjaśnień w kwestii wykonania 100 tzw. "procedur" w ramach badań rentgenodiagnostycznych i nie uzyskała dodatkowych 3 pkt tylko dlatego, że nie podała większej ilości tych "procedur".
W ocenie Sądu oferta skarżącej z uzyskaną liczbą punktów (58) nie mogła skutecznie konkurować ani z ofertą firmy "E.", która uzyskała 75 punktów i znalazła się na drugim miejscu na liście rankingowej, ani z ofertą złożoną przez "R. M..", która znalazła się na pozycji nr 6 na liście rankingowej z 60 punktami.
Odnosząc się do stanowiska strony o niespełnieniu wymagań do udziału w konkursie przez E. s. c. z siedzibą w Z., ul. W. [...], Sąd stwierdził, że wydruk z Rejestru podmiotów leczniczych prowadzonego przez Wojewodę Lubelskiego potwierdza, iż wymieniona spółka była podmiotem uprawnionych do świadczenia usług medycznych w zakresie objętym postępowaniem konkursowym. Skoro wpis do księgi rejestrowej upoważnia podmiot leczniczy do świadczenia usług leczniczych w zakresie, ujawnionym w takiej księdze, to w dniu złożenia oferty E. s. c. spełniał wymagania konkursowe.
Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy o świadczeniach, określającego, że odrzuca się ofertę, jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną. Sąd stwierdził, że NZOZ "E." złożył dwie oferty o odrębnych numerach i każda z nich podlegała ocenie Komisji konkursowej, a następnie Dyrektora NFZ stosownie do § 15 ust. 1 i 2 Zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r.
W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z, dalej: p.p.s.a.).
B. B. skargą kasacyjna zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz niezastosowanie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. skutkujące przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji niezgodnie z procedurą administracyjną, a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego poprzez zaakceptowanie naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęto ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, że:
- a) oferent R. M.. J. Ś., W. Ś. Sp.j. spełniała dodatkowo punktowane kryteria oceny ofert w zakresie realizacji umowy nieprzerwanie przez okres 10 lat;
- b) oferta NZOZ E. Spółka Cywilna M. W., D. W. spełnia dodatkowo punktowane kryteria oceny ofert w zakresie realizacji umowy nieprzerwanie przez okres 10 lat;
- c) oferta oferenta E. s.c. nie podlegała odrzuceniu jako alternatywa;
- 2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego polegającego na tym, że:
- a) R. M.. spełnia dodatkowo punktowane kryteria oceny ofert, podczas gdy zgodnie z oficjalną informacją opublikowaną przez organ a stanowiącą załącznik do skargi do WSA wynika, że R. M.. posiadał kliku miesięczną przerwę w świadczeniu usług ogólnostomatologicznych w 2011 r. na terenie gminy Z., przez co nie powinien uzyskać dodatkowych punktów rankingujących w wysokości 6 punktów;
- b) Oferent E. s.c. spełniał dodatkowo punktowane kryterium oceny ofert, podczas gdy zgodnie z oficjalną informacją opublikowaną przez organ a stanowiącą załącznik do skargi do WSA wynika, że E. s.c. posiadała kilkumiesięczną przerwę w świadczeniu usług ogólnostomatologicznych w 2011 r. na terenie gminy Z., przez co nie powinna uzyskać dodatkowych punktów rankingujących w wysokości 6 punktów;
- c) Oferent E. s.c. posiada dwa miejsca udzielania świadczenia pod jednym adresem i w jednym pomieszczeniu przez co może złożyć dwie oferty, podczas gdy ofertę może złożyć podmiot jeżeli w dniu składania oferty posiada wpis w księdze rejestrowej potwierdzający uprawnienie do prowadzenia "leczenia stomatologicznego", tymczasem w księdze rejestrowej ww. spółki ujawniono nie dwa miejsca udzielenia świadczeń w formie komórek organizacyjnych o kodzie "leczenie stomatologiczne" lecz tylko jedną takową komórkę o lp. 1, która nie jest jedynym miejscem udzielania świadczenia w myśl § 2 ust. 7 Zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;
- 3. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy to jest: wydruku z księgi rejestrowej E. s.c., która stanowiła załącznik do oferty oraz potwierdzenia okresów realizacji umowy, które stanowiły załącznik do oferty oraz potwierdzenie okresów realizacji umowy, które weryfikowane były przez organ z urzędu w odniesieniu do wszystkich podmiotów deklarujących w ankiecie ofertowej długości realizacji umowy uprawniającej do przyznania punktów rankingujących. Organ dokonywał weryfikacji i wydruków wewnątrzsystemowych podczas niejawnej oceny ofert. Ponadto skarżąca załączyła owe informacje, to jest dowody nr 2,3, 4, 5 wraz ze skargą do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął informację zawartą w księdze rejestrowej i uznał, że z materiału dowodowego nie wynika jakoby oferent E. s.c. dysponował tylko jednym miejsce udzielania świadczeń, tymczasem ta informacja wynikała z posiadania jednej komórki organizacyjnej o lp. 1 której adres był W. [...], Z. zamiast dwóch komórek organizacyjnych o tym adresie;
- 4. art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy Sąd powinien stwierdzić naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 134 ust. 1, art.142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ust. 1, art.149 ust. 1 pkt 6 ustawy o świadczeniach oraz naruszenie § 15 ust. 1 Zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ;
- II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię/niewłaściwe jego zastosowanie:
- 1. błędna wykładnię art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach polegające na przyjęciu, że:
- a) dopuszczalne jest porównanie ofert pomiędzy ofertami w sytuacji, gdy dwóch z nich (E. s.c. oraz R. M..) przyznano w zawyżony sposób dodatkowe punkty rankingujące, podczas gdy oferenci ci powinni uzyskać zamiast 6 dodatkowych punktów rankingujących 3 punkty;
- b) dopuszczalne jest porównanie ofert pomiędzy ofertami w sytuacji, gdy oferta E. s.c. powinna zostać odrzucona jako alternatywa a oferent ten nie był uprawniony do złożenia dwóch ofert w tym jednym postępowaniu;
- 2. niewłaściwe zastosowanie poprzez zaniechanie zastosowania art. 134 ust. 1 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia zasady równego taktowania wszystkich wykonawców w sytuacji gdy sam organ stwierdził, że bezpodstawnie przyznał dodatkowe punkty rankingujące, co oznacza, że nie zastosował jednolitych kryteriów oceny ofert w stosunku do wszystkich wykonawców;
- 3. § 15 ust. 1 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do podmiotu E. s.c. i uznanie, że podmiot ten może złożyć dwie oferty nie posiadając jednocześnie wskazanych dwóch miejsc udzielania świadczeń w księdze podmiotu leczniczego, co w dalszej konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie jego zastosowania;
- 4. art. 106 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy o działalności leczniczej w zw. z § 2 ust. 7 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ poprzez przyjęcie, że samo wskazanie adresu ul. W. [...] w Z. w księdze rejestrowej oznacza wskazanie miejsc udzielania świadczeń, a tymczasem miejsca udzielania świadczeń ujawnione są poprzez wskazanie adresów komórek organizacyjnych bądź adresów jednostek organizacyjnych.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W przypadku niepodzielenia przez NSA zarzutów naruszenia prawa procesowego strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi codo istoty.
Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a. o treści dokładnie przytoczonej wyżej.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów podkreślenia wymaga, że powołane przepisy prawa, tj. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. Naruszenie tych przepisów nie może w związku z tym stanowić samoistnej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. O naruszeniu przepisów art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13).
Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną organu (Dyrektora Lubelskiego Oddziału NFZ w Lublinie). WSA w Lublinie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę na decyzje organu oddalił, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji ani art. 1 § 2 p.u.s.a., ani art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13). To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną ustalonego stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do ich naruszenia.
Chybiony jest również wskazany w punkcie 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.,: "skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy to jest: wydruku z księgi rejestrowej E. s.c., która stanowiła załącznik do oferty oraz potwierdzenia okresów realizacji umowy, które stanowiły załącznik do oferty oraz potwierdzenie okresów realizacji umowy, które weryfikowane były przez organ z urzędu w odniesieniu do wszystkich podmiotów deklarujących w ankiecie ofertowej długości realizacji umowy uprawniającej do przyznania punktów rankingujących. Organ dokonywał weryfikacji i wydruków wewnątrzsystemowych podczas niejawnej oceny ofert.
Ponadto skarżąca załączyła owe informacje, to jest dowody nr 2,3, 4, 5 wraz ze skargą do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął informację zawartą w księdze rejestrowej i uznał, że z materiału dowodowego nie wynika jakoby oferent E. s.c. dysponował tylko jednym miejsce udzielania świadczeń, tymczasem ta informacja wynikała z posiadania jednej komórki organizacyjnej o lp. 1 której adres był W. [...], Z. zamiast dwóch komórek organizacyjnych o tym adresie" (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).
Przypomnieć należy, iż art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." W analizowanej sprawie zarzut skarżącej kasacyjnie, iż WSA dokonał ustaleń faktycznych w tej sprawie z pominięciem części materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy, nie jest zasadny. Wbrew twierdzeniom kasatora sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, a co jasno wynika z treści art. 133 § 1 p.p.s.a., a ocenia ustalony przez organ stan faktyczny sprawy w zakresie prawidłowości jego ustalenia przez organ w świetle przepisów procedury administracyjnej normującej poprawny tok postępowania organu przy ustalanie stanu faktycznego sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w rozpoznawanej sprawie, brak jest również podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w analizowanej sprawie nie pominął "części materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy", ale ocenił tenże materiał inaczej niż skarżąca kasacyjnie. WSA w Lublinie stwierdził, że: "Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych definiuje w art. 5 ust. 2a pojęcie ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wspomniane kryterium w postępowaniu konkursowym może premiować - z uwagi na kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego - oferty świadczeniodawców realizujących aktualnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Zasada przyznawania punktów rankingowych w ramach kryterium ciągłego udzielania świadczeń medycznych w okresie 5 albo 10 lat, nie koliduje również z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. W niniejszej sprawie organ nie dokonał dowolnej oceny ofert i nie przekroczył obowiązujących kryteriów. Zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju: leczenie stomatologiczne określa załącznik nr 7. Stosownie do wymagań określonych w punkcie IV "Ciągłość" ww. załącznika nr 7, kryterium ciągłości w ramach spornego konkursu ofert obejmowało ocenę poniższych warunków:
- - w dniu złożenia ofert oferent realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie (oferent mógł uzyskać 5 pkt);
- - w dniu złożenia ofert oferent realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 5 lat (oferent mógł uzyskać 3 pkt);
- - w dniu złożenia ofert oferent realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 10 lat (oferent mógł uzyskać 6 pkt).
Rozpoznając sprawę Dyrektor Oddziału NFZ w Lublinie kompleksowo i rzetelnie ustalił stan faktyczny z poszanowaniem wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Analiza akt spornego postępowania konkursowego prowadzi do wniosku, że wyboru ofert, którym przyznano co najmniej 60 punktów, dokonano w sposób obiektywny z zachowaniem zasady równości stron oraz uczciwej konkurencji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w istocie nie kwestionowała oceny własnej oferty, ale ocenę pozostałych oferentów, która w sposób nieuprawniony, zdaniem skarżącej, doprowadziła dla niej do negatywnego wyniku konkursu. Skarżąca niezasadnie zarzuca, że dokonano niewłaściwej oceny ofert złożonych przez podmioty lecznicze - "R.-M." J. Ś., W. Ś. Spółka Jawna oraz Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "E." spółka cywilna – M. W., D. W.. Organ prawidłowo wyjaśnił, że ponowna weryfikacja oferty powyższych podmiotów nie miała wpływu na listę podmiotów wybranych w tym postępowaniu do zawarcia umowy.
Oferta firmy "R.-M." J. Ś., W. Ś. Spółka Jawna uzyskała 60 punktów w końcowej ocenie (przy pierwotnej ocenie oferta otrzymała 63 punkty). Jak wynika z akt sprawy zmieniło to pozycję tego podmiotu w rankingu. Nie wystąpiły jednak podstawy do odrzucenia tej oferty. Weryfikacja udzielonych przez ten podmiot leczniczy odpowiedzi prowadziła do wniosku, że temu podmiotowi należało przyznać nie więcej niż 3 punkty w sytuacji, kiedy w dniu złożenia oferty firma "R. M.." na podstawie umowy realizowała proces leczenia świadczeniobiorców nieprzerwanie od 5 lat – w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru objętego postępowaniem. Oferta podmiotu leczniczego prowadzącego działalność pod firmą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "E." spółka cywilna M. W., D. W. uzyskała 59,5 pkt i nie zakwalifikowała się do zawarcia umowy." (s. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Rację ma zatem Sąd I instancji stwierdzając, iż skarżąca nie może skutecznie zarzucać, że punkty zostały oferentom przyznane niesłusznie i zachodzą podstawy do unieważnienia konkursu.
Z akt analizowanej sprawy wynika, że skarżącej doręczono w dniu 5 czerwca 2017 r. zestawienie oceny punktowej. Oceny tej skarżąca nie zakwestionowała. Nie zgłosiła również zamiaru podjęcia negocjacji w sprawie propozycji ilościowo – wartościowej zawartej w protokole negocjacji. Oferta podmiotu leczniczego "E." z przyznaną liczbą 59,5 pkt – nie kwalifikowała się do zawarcia umowy. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. "Skarżąca zarzuca, że oferta NZOZ "E." powinna być odrzucona z uwagi na brak ciągłego procesu świadczenia usług medycznych przez ten podmiot leczniczy w okresie 10 lat. Decyzja organu z dnia 5 lipca 2017 r. jednoznacznie wyjaśnia (na str. 9, k. 124 akt adm.), że w roku 2011 oferent ten posiadał dwa miejsca udzielania świadczeń w zakresie leczenia ogólnostomatologicznego i realizował umowę na obszarze objętym postępowaniem nr [...] i z tego tytułu uzyskał dodatkowo 6 punktów rankingujących. (...).
Nieskuteczny jest zarzut, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku oferty firmy "R. M.." oraz "E." bezpodstawnie przyznano dodatkowe punkty z tytułu nieprzerwanego świadczenia usług stomatologicznych. Motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu zostały jasno określone, czego dowodzi obszerne i szczegółowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia 1 sierpnia 2017 r." (s. 11-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
Rację ma Sąd I instancji wskazując, iż nie może budzić wątpliwości, że oferta skarżącej z uzyskaną liczbą punktów (58) nie mogła skutecznie konkurować ani z ofertą firmy "E.", która uzyskała 75 punktów i znalazła się na drugim miejscu na liście rankingowej, ani z ofertą złożoną przez "R. M.." Ta ostatnia firma znalazła się na pozycji nr 6 na liście rankingowej z 60 punktami (to jest ostateczną liczbą punktów wynikającą ze zweryfikowania pierwotnej oceny punktowej). Jak podkreślił Sąd I instancji: "Weryfikacja ofert świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmowała sprawdzenie i potwierdzenie prawdziwości oraz prawidłowości danych zawartych w złożonych przez nich ofertach. Obowiązek zweryfikowania i skontrolowania ofert wynikał z obowiązujących Komisję konkursową przepisów (w tym zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej).
Kontroli tej dokonano w toku regulowanego ustawą o oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postępowania konkursowego, do którego przystąpiła skarżąca. W wymienionym wyżej rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. - wydanym na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – zdefiniowano w § 2 pkt 11 pojęcie miejsca udzielania świadczeń. Takim miejscem jest pomieszczenie lub zespół pomieszczeń w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie w celu wykonywania świadczeń gwarantowanych. Rozporządzenie to określa w § 2 pkt 10, że lokalizacja obejmuje budynek lub zespół budynków oznaczonych tym samym adresem albo oznaczonych innymi adresami, ale położonych obok siebie i tworzących funkcjonalną całość, w których jest zlokalizowane miejsce udzielania świadczeń.
Dołączony do skargi wydruk z Rejestru podmiotów leczniczych prowadzonego przez Wojewodę Lubelskiego potwierdza, że E. s. c. z siedzibą w Z., ul. W. [...] jest podmiotem uprawnionych do świadczenia usług medycznych w zakresie objętym postępowaniem konkursowym. W księdze rejestrowej nr [...] ujawniono, że NZOZ "E." Spółka cywilna – M. W., D. W. posiada zakład leczniczy przy ul. W. [...] w Z. oraz kilka komórek organizacyjnych uprawnionych do udzielania świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego, określonego kodem resortowym HC 1.3.2. Tego rodzaju kod dotyczy "Leczenia stomatologicznego" w świetle załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania. Wspomniane rozporządzenie z dnia 17 maja 2012 r. wydano na podstawie art. 105 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Zgodnie z § 1 cyt. rozporządzenia, resortowe kody identyfikacyjne są nadawane na podstawie informacji zawartych we wniosku o wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, o którym mowa w art. 100 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, albo we wniosku o zmianę wpisu w tym rejestrze. Wymieniony wyżej załącznik nr 3 zatytułowany jest "KODY FUNKCJI OCHRONY ZDROWIA". Wpis do księgi rejestrowej upoważnia podmiot leczniczy do świadczenia usług leczniczych w zakresie, ujawnionym w takiej księdze. Oznacza to, że w dniu złożenia oferty podmiot leczniczy E. s. c. spełniał wymagania konkursowe. Wpisanie do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą prowadzonego przez wojewodę właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania podmiotu leczniczego (w myśl przepisów art. 100 ust. 1 i 106 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej), uprawniało ten podmiot do udziału w konkursie.
Zgodnie z art. 103 ustawy o działalności leczniczej, można rozpocząć działalność w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych dopiero po uzyskaniu wpisu do powyższego rejestru." (s. 12-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że organ rozstrzygnął w niniejszej sprawie bez naruszenia przepisu art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy o świadczeniach, określającego, iż odrzuca się ofertę, jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną. Oferta podmiotu leczniczego prowadzącego działalność pod firmą NZOZ "E." wbrew twierdzeniom skarżącej, nie podlegała odrzuceniu. Podmiot ten złożył dwie oferty o odrębnych numerach i każda z nich podlegała ocenie Komisji konkursowej, a następnie Dyrektora NFZ, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści § 15 ust. 1 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. oferent jest uprawniony do złożenia w danym postępowaniu jednej oferty obejmującej kilka miejsc udzielania świadczeń lub odrębnych ofert z odrębnie ocenionych miejsc udzielania świadczeń. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji zarzut skarżącej, że każdy z oferentów mógł złożyć wyłącznie jedną ofertę, nie mógł być uznany za zasadny w świetle § 15 ust. 1 tegoż zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. Oferty alternatywnej dotyczy unormowanie § 15 ust. 2 wskazanego zarządzenia.
Przewiduje ono, że w przypadku złożenia oferty alternatywnej dotyczącej danego przedmiotu postępowania, oferent jest uprawniony do jej wycofania w części dotkniętej wadą, o której mowa w art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy o świadczeniach, w wyznaczonym przez oddział Funduszu terminie. W świetle powyższych uregulowań organ nie miał ani obowiązku wzywania oferenta - NZOZ "E.." - do wskazania, którą z alternatywnych ofert należy odrzucić, ani obowiązku odrzucenia obu ofert. W niniejszej sprawie NZOZ "E.." uprawniony był do złożenia odrębnych ofert na każde z odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń. Jak niewadliwie uznał Sąd I instancji z akt niniejszej sprawy nie wynikało, aby tenże oferent dysponował tylko jednym miejscem udzielania świadczeń. Stosownie do treści § 2 pkt 7 Zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, miejsce udzielania świadczeń – to pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie, w celu wykonywania świadczeń określonego zakresu, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Przywołane wyżej przepisy nie dają możliwości przyjęcia, że w jednym lokalu, pod konkretnie wskazanym adresem, może być wyłącznie jedno miejsce udzielania świadczeń ogólnostomatologicznych. Stosownie do § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryterium wpisu do rejestru jest spełnione, jeżeli wpis jest ujawniony w księdze rejestrowej oferenta. Rozporządzenie to w § 2 pkt 18, wyjaśnia, że rejestr oznacza rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej. "Należy podnieść, że organ działający w strukturach Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest uprawniony do kwestionowania informacji wynikających z dokonanych wpisów w księdze rejestrowej podmiotów leczniczych.
Również komisja konkursowa nie ma uprawnień do wkraczania w kompetencje organu prowadzącego rejestr i weryfikowania prawidłowości dokonywanych w tymże rejestrze wpisów." (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
Przechodząc do analizy zarzutów pomieszczonych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej obejmujących zarzuty błędnej wykładni art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach (pkt 1), niewłaściwego zastosowania poprzez zaniechanie zastosowania art. 134 ust. 1 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ust. 1 tejże ustawy (pkt 2) oraz naruszenia § 15 ust. 1 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do podmiotu "E." s.c. (pkt 3), a także art. 106 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy o działalności leczniczej w zw. z § 2 ust. 7 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ (pkt 4) "poprzez przyjęcie, że samo wskazanie adresu ul. W. [...] w Z. w księdze rejestrowej oznacza wskazanie miejsc udzielania świadczeń, a tymczasem miejsca udzielania świadczeń ujawnione są poprzez wskazanie adresów komórek organizacyjnych bądź adresów jednostek organizacyjnych", Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podziela z powodów wskazanych wyżej w rozważaniach dotyczących naruszeń przepisów procesowych, których powtarzanie nie znajduje uzasadnienia.
Zaakcentować dodatkowo trzeba, iż nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że: "Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny – udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej." Rację ma Sąd I instancji konkludując, iż wbrew stanowisku strony skarżącej, przy wyborze ofert nie naruszono wynikającego z art. 148 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, kryterium ciągłości usług medycznych, ani nie doszło do naruszenia pozostałych kryteriów wyboru ofert wskazanych w treści punktów 1-3 i 5 ust. 1 art. 148 ustawy o świadczeniach. NSA nie podziela także zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, polegającego na uchybieniu zasady równego traktowania oferentów. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji - z materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w toku analizowanego postępowania wynika, że oferentom udostępniono na takich samych zasadach wszelkie wyjaśnienia i informacje oraz dokumenty związane z zawarciem umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
W ocenie NSA nie naruszono także art. 142 ust. 5 pkt 1) ustawy o świadczeniach, który stanowi, że: "W części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1." W konsekwencji podkreślić trzeba, iż nie są zasadne także zarzuty naruszenia wskazanych w punktach 3) i 4) punktu II petitum skargi kasacyjnej przepisów § 15 ust. 1 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do podmiotu "E." s.c. (pkt 3), a także art. 106 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy o działalności leczniczej w zw. z § 2 ust. 7 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ (pkt 4), z powodów szczegółowo zaprezentowanych we wcześniejszych rozważaniach dotyczących zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Cytowane tam poglądy Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny podziela.
Niewadliwie zatem Sąd i instancji skargę oddalił w oparciu art. 151 p.p.s.a. nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1) lit. c) w zw. z § 14 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).