Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi B O (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu (dalej: Dyrektor) z dnia [..] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry, uchylił zaskarżoną decyzję.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [..] kwietnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego we Wrocławiu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: u.g.h., wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na automacie Hot Black Horse poza kasynem gry, to jest w należącym do skarżącego lokalu użytkowym w Brzegu Dolnym.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [..] lipca 2015 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, zgodnie z którym gra na znajdującym się w lokalu skarżącego automacie spełnia przesłanki określone w art. 2 ust. 3 u.g.h.
WSA we Wrocławiu nie zgodził się jednak z twierdzeniem organów, że udostępnienie powierzchni lokalu pod eksploatację automatów innemu podmiotowi – w drodze umowy najmu powierzchni użytkowej stanowi urządzanie gier, a podmiot wynajmujący jest urządzającym gry hazardowe (gry na automatach), w rozumieniu art. 89 ust.1 u.g.h.
W ocenie Sądu I instancji urządzanie gier stanowi podejmowanie aktywnych działań, czynności dotyczących zorganizowania i prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier hazardowych (eksploatacji automatów), w znaczeniu art. 2 ust. 3 i ust. 5 ustawy. Natomiast urządzający gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h., to podmiot realizujący (wykonujący) te działania, czynności.
WSA zwrócił uwagę, że organ poza wskazaniem na fakt wynajęcia powierzchni lokalu, nie podał żadnych innych działań ani czynności podejmowanych przez skarżącego, które wskazywałyby na urządzanie przez niego gier hazardowych w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h.
Sąd I instancji zwrócił uwagę na niekonsekwencję organów w kwalifikowaniu działania strony skarżącej, w kontekście unormowań dotyczących nakładania kar pieniężnych. W kontekście ustalonego stanu faktycznego, kara pieniężna winna być nałożona według dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h., a więc w wysokości 100% przychodu uzyskanego z urządzanej gry, nie zaś w kwocie 12.000 zł.
W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brak w aktach sprawy materiału dowodowego pozwalającego na ocenę czy kara pieniężna w wysokości 100% przychodu uzyskanego z urządzanej gry (określona w art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h.) byłaby niższa od kary pieniężnej wynoszącej 12.000 zł od każdego automatu (określonej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.), Sąd nie mógł ocenić zasadności (w tym zakresie) zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że dokonując błędnej kwalifikacji materialnoprawnej, organ nie przeprowadził zarazem postępowania dotyczącego wysokości przychodu osiągniętego z urządzanej gry (wymierzył karę pieniężną określoną kwotowo i niezależną od ww. przychodu). Przy zmienionej kwalifikacji materialnoprawnej, ustalenia w tym zakresie są niezbędne.
Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że 100% przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry byłoby kwotą niższą od 12.000 zł. W tym zakresie konieczne jest dokonanie ustaleń, których - z przyczyn ustrojowych - nie może zrealizować sąd administracyjny.
Dyrektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- I. Prawa procesowego, które miało istotny wpływ wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, że decyzja organu została wydana z naruszeniem prawa materialnego, z uwagi na niewłaściwą kwalifikację deliktu do art. 9 ust. 1 pkt 2 u.g.h., zamiast do art.89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na to, że wydając zaskarżoną decyzję organy dokonały prawidłowej kwalifikacji materialnoprawnej sytuacji skarżącej do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;
- 2) art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym Sąd I instancji nie wskazał, które przepisy postępowania zostały naruszone przez organ w szczególności w kontekście uznania za przedwczesne stanowiska organu kwalifikującego Skarżącego jako podmiot urządzający gry podlegający karze pieniężnej w trybie art. 89 ust. 1 u.g.h. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie zawarł wskazówek co do dalszego postępowania w związku z powyższym stwierdzeniem;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 1 u.g.h. polegające na wadliwej ocenie stanu faktycznego i uznaniu za przedwczesne stanowiska organu kwalifikującego Skarżącego jako podmiot urządzający gry podlegający karze pieniężnej w trybie art. 89 u.g.h. jedynie na podstawie oddania lokalu (jego części) do władania innemu podmiotowi dla eksploatacji automatu za stały czynsz.
- II. Przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w zw. art.6 ust 4 u.g.h. poprzez błędną interpretację polegająca na przyjęciu, że ten przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy z uwagi na okoliczność, że skarżący będąc osobą fizyczną nie może ubiegać się o wydanie koncesji na prowadzenie kasyna gry w świetle art. 6 ust. 4 u.g.h., kwalifikacja deliktu w niniejszej sprawie może nastąpić jedynie do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;
- 2) art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w zw. z ust. 2 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie wynikające z błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie tylko do sytuacji, w której podmiot urządza gry na automatach legalnie, ale z naruszeniem warunków działalności, a nie ma zastosowania do podmiotów urządzających gry na automatach nielegalnie, podczas gdy z przepisu taki podział nie wynika, a jedynymi kryteriami przewidzianymi w tym przepisie są: rodzaj działalności - urządzanie gier na automatach, miejsce - poza kasynem;
- 3) art..9 ust. 1 pkt 1 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h. poprzez jego zastosowanie w niniejsze] sprawie, wynikające z błędnej wykładni przepisu skutkującej przyjęciem, że podmiot działający nielegalnie, tj. bez koncesji lub zezwolenia, który urządza gry na automatach poza kasynem, kwalifikuje się do unormowania art. 9 ust. 1 pkt 1 u.g.h., a nie do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., który to punkt ma, zdaniem Sądu, zastosowanie tylko do podmiotów działających legalnie, ale z naruszeniem warunków działalności, podczas gdy z przepisu taki podział nie wynika;
- 4) art.89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h. poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy dwóch sytuacji, tj. podmiotów działających nielegalnie (pkt 1) oraz tych, które działają legalnie, ale z naruszeniem warunków działalności (pkt 2), podczas gdy art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. jest przepisem łex genaralis odnoszącym się do całego katalogu gier, a art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest przepisem lex specjalis odnoszącym się konkretnie do sytuacji urządzania gier poza kasynem, bez względu na to czy podmiot posiada koncesję lub zezwolenia, czy też nie.
W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2016 r. organ wskazał, że prostuje oczywistą omyłkę w pkt II ppkt 1 skargi kasacyjnej w ten sposób, że zarzut błędnej interpretacji dotyczy art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 4 u.g.h., a nie jak napisano art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 4 u.g.h.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszym rzędzie rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszym odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Dyrektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie prawa procesowego. W tym zakresie Dyrektor stwierdza, że wyrok Sądu I instancji narusza treść art. 145 § 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz że jest niezgodny z art. 145 § 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 89 ust. 1 u.g.h. Pierwszy z zarzutów odnosi się do błędnej kwalifikacji podstawy wymierzenia kary, a drugi do wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy, zatem bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły podstawowej dla sprawy okoliczności, a więc uznania, że skarżący był podmiotem urządzającym gry na automacie o niskich wygranych.
Odnosząc się do tak postawionych zarzutów Sąd II instancji stwierdza, że zarzut pierwszy w całości, a zarzut 2 i 3 w części odnoszącej się do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. są formalnie wadliwe. W zakresie pierwszego zarzutu nie można w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podnosić naruszeń prawa materialnego, a do takich przepisów ma zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, jeżeli ten przepis jest łączony z przepisami materialnymi u.g.h. Również powiązanie w tym zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ z art. 151 p.p.s.a. jest niemożliwe, bo art. 151 p.p.s.a., tak jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, to przepis, który nie tylko nie może być samoistną podstawą kasacyjną, ale także nie może być wiązany wprost z art. 145 § 1 p.p.s.a., bo skoro Sąd I instancji uwzględnił skargę spółki, to tym samym nie stosował art. 151 p.p.s.a. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby być wykazywane ale tylko przy przyjęciu, że Sąd I instancji nie zastosował tej normy i nie oddalił skargi. Jednak skarga kasacyjna Dyrektora nie podnosi takiego rodzaju naruszenia.
Z kolei naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest możliwe tylko w sytuacji, gdy uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera formalnie określonych elementów, które są określone w ustawie. Inaczej rzecz ujmując, wskazany przepis może być naruszony poprzez brak części składowych uzasadnienia, a nie przez sformułowanie tez i ocen, z którymi strona się nie zgadza, albo nawet błędnych, nieodpowiadających prawu. Tego rodzaju wady wyroku i uzasadnienia należy zwalczać stawianiem zarzutów odnoszących się do konkretnych przepisów materialnych lub procesowych, którym uchybił Sąd I instancji, a nie odniesieniem do treści art. 141 § 4 p.p.s.a.
Natomiast w zakresie zarzutu procesowego (nr 2), który odnosi się do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i jest łączony z art. 89 ust. 1 u.g.h., a polega na błędnej ocenie ustaleń faktycznych dokonanej przez Sąd I instancji, stwierdzić należy, że ten zarzut jest formalnie poprawny, ale merytorycznie nietrafny. Sąd II instancji w tym zakresie podziela stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały, że skarżący jest podmiotem urządzającym gry na automacie. Bez wątpienia zostało ustalone tylko tyle, że automat odpowiada urządzeniom podlegającym u.g.h. i że w sprawie skarżący zawarł umowę najmu. Z jej treści jednak nie wynika, że poza czynszem przyjął na siebie inne obowiązki, które wskazywałyby, że jest podmiotem aktywnie współuczestniczącym w organizowaniu gier na automacie. Z faktu, że pobiera czynsz nie można wywodzić skutków w zakresie urządzania gier.
Sąd I instancji trafnie przyjął, że ta okoliczność ma dla sprawy podstawowe znaczenie, zatem powinna być wyjaśniona przez organ. Zatem w tym zakresie postępowanie wyjaśniające było wadliwe, bo przyjmowało skutek, który nie wynikał z przesłanek ustalonych przez organ. Z tego też powodu ten aspekt sprawy wymaga wyjaśnienia, a to był wystarczający powód do uchylenia zaskarżonej decyzji.
NSA zauważa i podkreśla, że w rozpoznawanej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób pełny stanu faktycznego, zatem podstawą uchylenia decyzji były przepisy procesowe, a to oznacza, że Sąd I instancji przedwcześnie dokonał analizy podstaw materialnych wymierzenia kary. Jednak te rozważania znalazły się w uzasadnieniu skarżonego wyroku, a Sąd I instancji jednoznacznie wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ jako podstawę wyrokowania, to Sąd II instancji musi się odnieść również do materialnego kontekstu rozpoznawanej sprawy, skoro znalazł się on pośród zarzutów kasacyjnych.
W tym zakresie NSA stoi na stanowisku, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd Sądu I instancji, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. jest nieuprawniony. Zauważyć przy tym należy, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko było prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się w nim rozbieżności Prezes NSA wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
NSA w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
W tej sytuacji za trafne należałoby uznać zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., jednak nie mogą one prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku, bo jak już wcześniej wskazano ta problematyka nie może, jako przedwczesna, być podstawą oceny wyroku. Prawo materialne może skutkować jego uchyleniem tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy, a ten w rozpoznawanej sprawie nie został poprawnie ustalony i oceniony. Zatem w zakresie rozważań odnoszących się do prawa materialnego uzasadnienie wyroku jest wadliwe, ale ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. nie stoi to na przeszkodzie do oddalenia skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. in fine orzeczono jak na wstępie.