Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 251/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. Spółki z o.o. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Naczelnika Wydziału Dróg w Dolnośląskiej Służbie Dróg i Kolei we Wrocławiu, działający z upoważnienia Zarządu Województwa Dolnośląskiego, nałożył na A. Sp. z o.o. w J. (dalej: spółka, strona, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 11.404,80 zł za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości J., przez umieszczenie trzech tablic reklamowych, przy ul. O. i ul. W., bez zezwolenia zarządcy drogi.
Rozstrzygnięcie organu I instancji obejmowało trzy tablice reklamowe o wymiarach 150 cm x 110 cm (karę naliczono za okres od [...] marca 2013 r. do [...] stycznia 2014 r.). Organ przyjął, że:
- 1) strona (będąca właścicielem reklam) nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości J., w celu umieszczenia reklam;
- 2) z treści map zasadniczych – włączonych do akt sprawy – wynika jednoznacznie umiejscowienie reklam, z uwagi na umieszczenie ich w większości na słupach energetycznych lub oświetleniowych, które naniesione są na mapy przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej, z którego pozyskane zostały mapy;
- 3) reklama przy ul. O., dz. [...] obr. J., na wysokości dz. [...], o wymiarach 150 cm x 110 cm (1,65 m2) – znajdowała się w odległości 1,5 m od krawędzi jezdni (przed rowem melioracyjnym), a szerokość pasa drogowego w tym miejscu wynosi 8,5 m (3,5 m za rowem melioracyjnym), czyli jednoznacznie można stwierdzić, że reklama w całości znajdowała się w pasie drogowym;
- 4) reklama przy ul. O., dz. [...] [...] obr. J., na wysokości dz. [...], o wymiarach 150 cm x 110 cm (1,65 m2) znajdowała się na słupie ustawionym w odległości 2 m od krawędzi jezdni, a szerokość pasa drogowego w tym miejscu wynosi 3 m, czyli reklama w całości znajdowała się w pasie drogowym;
- 5) reklama przy ul. W., dz. [...]obr. J., na wysokości dz. [...], o wymiarach 150 cm x 110 cm (1,65 m2) znajdowała się na słupie ustawionym w odległości 2 m, a szerokość pasa drogowego w tym miejscu wynosi 3 m od krawędzi jezdni, czyli reklama w całości znajdowała się w pasie drogowym.
Datę początkową naliczenia kary stwierdzono protokołem z [...] marca 2013 r., sporządzonym przez inspektora zarządcy drogi. Data końcowa zajęcia została ustalona na dzień [...] stycznia 2014 r., zgodnie z oświadczeniem strony, złożonym przez pełnomocnika w piśmie z [...] stycznia 2014 r. o usunięciu tablic reklamowych (okoliczność ta została potwierdzona przez zarządcę drogi dokumentacją fotograficzną). Ustalenia i rozstrzygnięcia organu I instancji znalazły potwierdzenie w decyzji.
Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO) utrzymało w mocy powyższą decyzję.
SKO stwierdziło, że organ I instancji, wbrew twierdzeniom strony, prawidłowo ustalił granice pasa drogowego, na podstawie kopii mapy zasadniczej, pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w O., z której wynikają granica i przebieg pasa drogowego oraz fakt umieszczenia tablic reklamowych w pasie drogowym. Podało, że mapa zasadnicza zawiera skalę, która pozwala obliczyć odległość od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego. Oceniło, że – łącząc powyższe ustalenia z ustaleniem, w jakiej odległości od krawędzi jezdni znajdują się tablice reklamowe – organ I instancji prawidłowo określił, że wszystkie trzy tablice reklamowe znajdowały się w pasie drogowym.
Zdaniem SKO w świetle zebranych w sprawie dowodów nie budzi wątpliwości fakt, że od [...] marca 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. strona zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu umieszczenia w pasie drogowym reklam.
SKO stwierdziło, że w sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej.
SKO nie stwierdziło żadnych uchybień procesowych w toku postępowania przed organem I instancji. Uznało, że postępowanie organu znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.).
WSA we Wrocławiu oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd stwierdził, że spór między stronami zasadniczo sprowadza się do wykładni art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej u.d.p.), jakiej dokonał organ poprzez przyjęcie, że reklamy zostały umieszczone w pasie ruchu drogowego, gdy tymczasem na organie – w ocenie strony skarżącej – ciążył obowiązek ustalenia przebiegu pasa drogowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Tym samym, według strony, ustalenia poczynione przez organ na podstawie mapy zasadniczej naruszają regulacje zawarte w art. 34 i 35 u.d.p.
Sąd nie podzielił takich twierdzeń strony.
WSA stwierdził, że podzielając stanowisko strony skarżącej, że tylko istnienie planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego może stanowić podstawę ustalenia przebiegu pasa ruchu drogowego, trzeba byłoby przyjąć, że w razie braku takich planów lub decyzji zajęcie pasa ruchu drogowego bez zezwolenia nie jest zabronione i nie podlega karze. Takie twierdzenie jest niedopuszczalne. W art. 39 ust. 1 u.d.p. ustawodawca wskazał przykładowo szereg czynności, które nie są dozwolone w pasie ruchu drogowego. Regulacja ta ma na celu zapewnienie zarządcy drogi jak najskuteczniejszego wykonywania zadania dbałości o drogę i pas drogowy oraz użytkowania ich w sposób bezpieczny dla korzystających z drogi. Regulacja ta zawiera zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Ustawodawca posłużył się katalogiem otwartym działań, które są zakazane poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Oznacza to, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1-12 u.d.p., ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W ocenie Sądu, z definicji pasa drogowego wynika, że jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli, jaką pełni, tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą będącą jego częścią. WSA uznał, że uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego, należy przyjmować, że jego granice określają obiekty i urządzenia służące realizacji ww. celów.
Sąd stwierdził, że lokalizacja reklam została przedstawiona na kopii mapy zasadniczej z naniesioną ewidencją gruntów i z wykorzystaniem zdjęcia satelitarnego z rejonu lokalizacji reklamy z nałożonym wyrysem z mapy geodezyjnej zawierającym linie rozgraniczające działki, z którego wynika, że reklama została umieszczona na takiej a nie innej działce. Wymienione dowody w powiązaniu z ustaleniami zarządcy drogi (opisanymi i sfotografowanymi), poczynionymi w ramach oględzin miejsca lokalizacji spornych reklam, zdaniem WSA, potwierdzają niewątpliwie jednoznaczne umiejscowienie reklam w granicach pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., m.in. z uwagi na umieszczenie ich na obiektach/urządzeniach związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. na słupach energetycznych lub oświetleniowych (dodatkowo przed rowem melioracyjnym), które naniesione są na mapy przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej, z którego pozyskane zostały mapy.
WSA podkreślił, że w sprawie bezspornym był fakt umieszczenia reklam w zobrazowanym w aktach sprawy miejscu, fakt, że zostały one umieszczone bez zgody zarządcy drogi, także wielkość reklamy i właściciel reklamy. Okoliczności te zostały jednoznacznie ustalone przez orzekające w sprawie organy i nie zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą.
Powyższe ustalenia, w ocenie WSA, obligowały zarządcę drogi publicznej do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., która została prawidłowo określona przez organ.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji SKO we Wrocławiu z [...] stycznia 2015 r., podczas gdy nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności poprzez przyjęcie, że granice pasa drogowego określone zostały przez organ wydający decyzję pierwotną w sposób odpowiadający prawu,
- - art. 145 §1 pkt c p.p.s.a w zw. Z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji SKO we Wrocławiu z [...] stycznia 2015 r. w sytuacji niewyjaśnienia przebiegu pasa drogowego.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekał zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i 176 p.p.s.a.
Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując ewentualne braki. Nie może domyślać się argumentacji czy też intencji strony skarżącej. Niemniej jednak, w myśl poglądów zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt: I OPS 10/09) wszelkie kwestie dające się wyinterpretować z petitum skargi kasacyjnej zasługują na stosowne rozważenie oraz odniesienie się do nich, nawet pomimo ich niedostatecznego sprecyzowania przez profesjonalnego pełnomocnika. W szczególności, mając na uwadze wydźwięk cytowanej wyżej uchwały oraz jej cel, jakim jest umożliwienie skarżącym skorzystania z drugiej instancji sądownictwa administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, odstąpił od nadmiernego formalizmu, z zastrzeżeniem jednak wyżej opisanego ograniczenia kognicji tego Sądu do ram zakreślonych stawianymi zarzutami.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie w skargę kasacyjną oparto jedynie na naruszeniu przepisów postępowania wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a w powiązaniu z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Strona skarżąca kasacyjnie stawiając te zarzuty, nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono przebieg pasa drogowego i fakt posadowienia w nim spornych reklam.
Zgodnie z art. 40 ust.1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).
W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego wymagało ustalenia, czy reklamy – bezspornie umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi – istotnie znajdowały się w pasie drogowym.
Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, innych niż prowadzące do wznowienia postępowania administracyjnego wyłącznie wtedy, gdy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa jedynie formułę procesową orzeczenia sądu i jako tzw. przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji mógłby okazać się skuteczny tylko w przypadku zaistnienia naruszeń powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz wykazania przez skarżącego, że wskazane naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto, że wpływ ten był istotny. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Po pierwsze zauważenia wymaga, że art. 77 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów) określających zasady prawdy obiektywnej, oficjalności postępowania dowodowego oraz fakty niewymagające dowodu w postępowaniu administracyjnym. Kastor nie sprecyzował, której z tych norm dotyczy zarzut. Z wyżej wspomnianej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika obowiązek właściwego precyzowania zarzutów skargi. Jeśli przepis stanowiący podstawę kasacyjną składa się z kilku jednostek redakcyjnych autor skargi kasacyjnej – dla skutecznego postawienia zarzutu – jest obowiązany wskazać właściwą jednostkę (paragraf, ustęp). Niedopełnienie tego obowiązku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zarzutu opartego na tym przepisie.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przytoczonych przepisów nie znajduje usprawiedliwienia w niniejszej sprawie.
W rozpatrywanej sprawie – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenie przez organy okoliczności posadowienia reklam w pasie drogowym w oparciu o kopię mapy zasadniczej pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w O. z naniesioną ewidencją gruntów. Ten dowód w powiązaniu z ustaleniami zarządcy drogi (opisanymi i sfotografowanymi), poczynionymi w ramach oględzin miejsca lokalizacji spornych reklam, zdaniem WSA, potwierdzał umiejscowienie spornych reklam w granicach pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów, że sporne reklamy zostały umieszczone na obiektach/urządzeniach związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. na słupach energetycznych lub oświetleniowych, które naniesione są na mapy i znajdują się w granicach pasów ruchu drogowego przy ul. O. i W..
Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt. 1 u.d.p. pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że mapa zasadnicza pozyskana z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej z naniesioną ewidencją gruntów stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zatem, akceptując dokonane w oparciu o ten dowód ustalenia organów co do przebiegu pasa drogowego, Sąd I instancji słusznie uznał, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły art. 7 i 80 k.p.a., akceptując ustalenia organów, że sporne reklamy zostały umieszczone na urządzeniach związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, znajdujących się w granicach pasa ruchu drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. O. i ul. W. w J..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że czyniąc powyższe ustalenia, organy nie dopuściły się naruszenia art. 7 i 80 k.p.a. Zasadnie też, Sąd I instancji uznał, iż materiał został zebrany w sposób należyty i wystarczający dla ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, w tym przebiegu i granic pasa drogowego, zaś jego ocena jest logiczna i wewnętrznie spójna.
Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że nie tylko plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o lokalizacji celu publicznego może stanowić podstawę ustalenia przebiegu pasa drogowego, bowiem w razie braku takich dokumentów zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie podlegałoby karze. W szczególności, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wymóg taki nie wynika z treści przepisów art. 34 i 35 u.d.p. Koniecznym dowodem nie jest również dowód z opinii biegłego, w sytuacji gdy organ dysponuje dokumentem w postaci mapy z naniesioną ewidencją gruntów, w oparciu o który może określić granice pasa drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut, skarżąca kasacyjnie wskazuje jedynie na "brak wyjaśnienia przebiegu pasa drogowego", co nie pozwala na jego merytoryczną ocenę.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów dotyczących oceny zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych w oparciu o niego ustaleń, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że kwestionowana w postępowaniu sądowym decyzja nie zawierała wad powodujących naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu, który uzasadniałby jej wyeliminowanie w toku kontroli sądowej. Organ wskazał opisane wyżej dowody, na których oparł się czyniąc ustalenia faktyczne co do przebiegu pasa drogowego i posadowienia w jego granicach reklam. Zarówno w decyzji organu I instancji, jak i SKO wskazano również prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.