Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r. o sygn. V SA/Wa 844/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. R. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2012 r. o nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu renty strukturalnej i odmowy przyznania renty strukturalnej.
Sąd I instancji przyjął, że wydanie powyższej decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy i wykonaniu wytycznych określonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] października 2011 r. o sygn. V SA/Wa 917/11 było uzasadnione. Chodzi o brak spełnienia warunku obligatoryjnego w zakresie przekazania gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszących co najmniej 3 ha. Wynika to z § 4 pkt 5 rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.).
Ocena powyższa jest następstwem kontroli na miejscu [...] kwietnia 2010 r. u przejmującego gospodarstwo rolne W. R. oraz u beneficjenta renty strukturalnej. Stwierdzono, że na działce ewidencyjnej nr 151/7 o powierzchni całkowitej 2,07 ha wchodzącej w skład przekazywanego gospodarstwa, tylko powierzchnię 1 ha można było zakwalifikować do użytku rolnego. Pozostała część tej działki stanowiła wieloletni las. Potwierdziły to przeprowadzone kontrole, przy czym kontrola foto z października 2008 r. została potwierdzona własnoręcznym podpisem beneficjenta. Oznacza to, że dokument kontroli opatrzony notatką z [...] listopada 2008 r. potwierdził wyniki kontroli, a więc że sporna działka jest zgodna z ortofotomapą i zaakceptowana została powierzchnia 1,07 ha. Zachodziły wobec tego podstawy do odstąpienia od przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w odwołaniu, a to dowodu z opinii biegłego leśnika, geodety, kolejnych oględzin nieruchomości.
Ponowna kontrola na miejscu w dniu [...] kwietnia 2011 r. potwierdziła na działce tej powierzchnię 1,42 ha wolną od zadrzewień, to jest 0,42 ha większą od ustaleń poprzedniej kontroli. Udokumentowanie fotograficzne z obu kontroli dało przekonanie, że w międzyczasie przed kontrolą z [...] kwietnia 2011 r. część zadrzewień została wykarczowana. W konsekwencji w ramach przyznania renty strukturalnej mogły być brane pod uwagę tylko wyniki kontroli na miejscu z [...] kwietnia 2010 r., podczas której stwierdzono powierzchnię 1 ha nadającą się do użytkowania rolniczego. W dniu składania wniosku faktyczna powierzchnia użytków rolnych stanowiła 2,63 ha.
Powyższe fakty zasadnie wskazywały na wznowienie postępowania w sprawie prawomocnej zakończonej decyzji z [...] listopada 2008 r., jej uchylenia i wydania w następstwie decyzji odmownej.
Sąd I instancji nie podzielił zasadności zarzutu co do wzięcia udziału w kontroli na miejscu W. R. Oględziny te, nie są przeprowadzane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) lecz w oparciu o rozporządzenie Komisji nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 2006.368.74). Udział rolnika nie jest wymagany, a o raporcie kontroli z [...] kwietnia 2010 r. strona została powiadomiona. Zarzuty inne podnoszone przez stronę, nie miały wpływu na naruszenie prawa materialnego i procesowego.
Z przyczyn powyższych skargę oddalono, gdyż wskazana powierzchnia 3,70 ha użytków rolnych nie została potwierdzona.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożył S. R. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania jako niemających istotnego wpływu na wynik sprawy. Domagał się także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Naruszenie zaś przepisów procesowych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 3, art. 106 § 3 i 5, art. 113 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 278 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu podał, że błędna jest ocena braku spełnienia przesłanek do przyznania renty strukturalnej w 2008 r. Wynika to z błędnej oceny ustalonego stanu faktycznego w sprawie. Na powyższą ocenę wpłynęła błędna ocena przeprowadzonych dowodów w sprawie, jak i też brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie. Przeprowadzone ustalenia z kontroli w 2010 r. i 2011 r. co do stanu faktycznego z 2008 r. trudno przyjąć za właściwe. Opinia biegłego co do wieku drzew rosnących była konieczna, gdyż wyjaśnione zostałyby istotne wątpliwości w sprawie. Raporty z kontroli zostały błędnie odczytane. Brak zastosowania oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Sądu I instancji z [...] października 2011 r. w efekcie doprowadził do sformułowania powyższych zarzutów. Skarga jest uzasadniona, a wyrok Sądu I instancji jako wadliwy, powinien być uchylony.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Ogranicza się ona do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym.
Przystępując do oceny zarzutów w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, autor skargi kasacyjnej powołał art. 3, art. 106 § 3 i 5, art. 113 § 1, art. 141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151 i art. 153.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, w pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność naruszenia art. 3 § 1 i art. 153, skoro zarzut ten kasator wiąże z brakiem nieuwzględnienia przez organ administracji wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu I instancji z [...] października 2011 r. o sygn. V SA/Wa 917/11, jak i też do zastosowanej oceny prawnej. Oznacza to w ocenie kasatora, że Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominął istotne fakty mające znaczenie w sprawie. Chodzi o przeprowadzenie kontroli na miejscu i posłużenie się osobami niemającymi wiadomości specjalnych co do oceny wieku drzew, a w konsekwencji Sąd sam dokonał tej oceny. Sformułowany powyższy zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie kwestionuje przyjęte ustalenia stanu faktycznego i jego ocenę, a odwołanie się do niego spowodowane jest próbą wykazania, że przyjęta ocena narusza powyższe przepisy.
Nie można przyjąć, że przepisy te zostały naruszone, skoro mieszczą się one w granicach oceny i Sąd I instancji w sposób prawidłowy dał temu wyraz. Ocena ta nie przekroczyła granic swobodnej oceny, a kwestionowanie ich przez kasatora prowadzi jedynie do innej oceny i jest próbą wykazania, że miały wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy i że w sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania renty strukturalnej. Podkreślić przy tym należy, że Sąd I instancji oceny tych okoliczności dokonał w kontekście przeprowadzonych dowodów nie tylko sprzed uchylenia ale i po uchyleniu i ponownym zebraniu dowodów. Istotną okolicznością w sprawie, która wpłynęła na powyższą ocenę, był fakt stwierdzenia podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2011 r. wykarczowania na części działki zadrzewień i porównanie z kontrolą przeprowadzoną we wcześniejszym okresie, a także z datą wniosku wszczynającym postępowanie w dacie [...] lipca 2008 r. Skarżący godził się z wynikami kontroli z wcześniejszego okresu, a kontrola ta opierała się także na ortofotomapie.
Sąd I instancji trafnie zaakceptował odstąpienie organu II instancji od przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w odwołaniu wobec powyższych dowodów. Ponowna kontrola została przeprowadzona i ustalono fakt wykarczowania. Faktu wykarczowania skarżący nie zakwestionował, a to oznacza zwiększenie powierzchni użytkowania rolniczego, która miała wpływ na wielkość użytków rolnych jako jednej z obligatoryjnych przesłanek przyznanego świadczenia. Nie można zatem przyjąć, że Sąd I instancji sam dokonał oceny wieku drzew i naruszył przepisy wyżej wymienione, jak starał się wykazać kasator w sformułowanym zarzucie.
Skarżący ocenę powyższą wiąże także z naruszeniem art. 106 § 3 i 5 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jego ocenie Sąd I instancji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe z dokumentów organu administrcyjnego, które pozwoliłoby ustalić wiek drzew na działce w dacie przyznania renty strukturalnej, jak też z raportu z kontroli na miejscu z 2008 r. Zarzut ten w sposobie jego sformułowania sprowadza się do przyjęcia, że Sąd I instancji zobligowany był do działań z urzędu, choć w zarzutach skargi kasacyjnej nie odwołano się do naruszenia art. 134 § 1 ustawy. Powołany przepis określa, że przed sądem administracyjnym obu instancji możliwie jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji.
Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota tego zarzutu w sprawie koncentruje się w kwestionowaniu ustaleń faktycznych i oceną dowodów dokonaną przez Sąd I instancji, co już wyżej zostało omówione. Z uwagi na to, że Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu z dokumentów, to nie można postawić zarzutu, że przepis ten został naruszony.
Z przyczyn powyższych, chybiony jest także zarzut odwołania się kasatora do naruszenia art. 278 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako nakazującego odpowiednie stosowanie.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc braków w uzasadnieniu wyroku, należy podkreślić, że przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Odwołanie się kasatora do tego zarzutu łączy się z wadliwym powołaniem się na uchylone przepisy, które doprowadziły do wyłączenia z kontroli na miejscu syna skarżącego, będącego następcą prawnym spornej działki, a w konsekwencji niedostatecznego wyjaśnienia sprawy.
Zarzut powyższy jest nieuzasadniony, skoro odwołuje się do przepisów, które jednak nie zostały uchylone. Sąd I instancji dał temu wyraz, trafnie dowołując się do art. 13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, a to oznacza, że w sprawie wbrew wywodom kasatora ma zastosowanie rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE.L 141 z 21 kwietnia 2004 r.).
Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do zakwestionowanej przez kasatora podstawy prawnej i z jakiego powodu syn skarżącego nie został o tej kontroli powiadomiony. Ocena ta jest zgodna z przepisami powołanymi przez Sąd I instancji a kasator w sformułowanym zarzucie nie wskazał, jaki inny przepis miał zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi nie ma uprawnień dookreślania za wnoszącego skargę kasacyjną. Dalsze wywody kasatora, że doszło z tego powodu do niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, nie znajdują uzasadnienia.
Jako kolejne naruszone przepisy kasator wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 113 § 1 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tych zarzutów kasator starał się wykazać, że sprawa bezzasadnie została oddalona, w sytuacji gdy zamknięcie rozprawy przed Sądem I instancji nastąpiło bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i w rezultacie dokonanych wadliwych wymienionych w ramach powyższych zarzutów ustaleń. W rezultacie kasator zakreślonymi zarzutami skargi kasacyjnej starał się wykazać zakres uchybień zaniechanych przez organy, które doprowadziły do oddalenia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw w ramach zgłoszonych zarzutów procesowych do zmiany oceny dokonanej przez Sąd I instancji. Ustalenie stanu faktycznego i jego ocena zostały dokonane w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy w sprawie, a jego ocena nie narusza także prawa wskazanego w zarzutach skargi kasacyjnej. Należało zatem przyjąć, że zamknięcie rozprawy przed Sądem I instancji nie naruszyło przepisów, o których mowa wyżej.
Oddzielnego omówienia wymaga naruszenie prawa materialnego, przy czym należy zauważyć, że w ramach tego zarzutu kasator powołał także zarzut procesowy, a mianowicie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak powiązania tego przepisu z przepisami, które naruszył Sąd I instancji nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 powyższej ustawy w związku z art. 176. Samodzielne zatem wyszukiwanie uchybień procesowych nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że kastor zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wynikającą z tego przepisu, połączył z naruszeniem § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a więc braku spełnienia wymagań do przyznania renty strukturalnej.
Brak sformułowania zarzutu, na czym naruszenie przepisu polega, uniemożliwia szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu, skoro przepis art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut, o ile odnosi się tylko do oceny braku podzielenia twierdzeń strony skarżącej i spełnienia przesłanek do otrzymania renty, wymogów tych nie spełnia i narusza przepis w zakresie wyżej wskazanym. Materiał dowodowy w sprawie wbrew wywodom kasatora uzasadniał zastosowanie wskazanych przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji zasadną odmowę przyznania renty strukturalnej, z tym że warunek przekazania gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 3 ha określony w § 4 pkt 5 tego rozporządzenia nie został spełniony.
Podsumowując powyższe wywody należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego związane są ściśle z zarzutami procesowymi. Zawarta argumentacja Sądu I instancji w zakresie dokonania wykładni i zastosowania prawa materialnego jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Kasator, skoro poza wskazaniem przepisu § 4 nie wskazał nawet punktu, który został naruszony, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawiony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów za autora skargi, to brak ten oznacza także brak dopuszczalności dokonywania wykładni zakresu i kierunków zaskarżenia.
Skarga kasacyjna wobec powyższego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.