Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Go 7/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) uwzględnił skargę Spółki A (dalej: skarżąca), uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie (dalej: Dyrektor IC) z [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] maja 2014 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku). Ponadto WSA zasądził od Dyrektora IC na rzecz skarżącej 1017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku).
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] czerwca 2012 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Gorzowie Wielkopolskim przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ugh) w lokalu gastronomicznym "[...]" w M. W wyniku kontroli stwierdzono eksploatowanie we wskazanym lokalu automatu do gier [...], będącego w dyspozycji skarżącej. Kontrolujący przeprowadzili eksperyment, na podstawie którego stwierdzili, że przedmiotowe urządzenie do automat do gry w rozumieniu ugh.
Decyzją z [...] maja 2014 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Gorzowie Wielkopolskim, działając m.in. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ugh, wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za urządzanie gier na wspomnianym automacie poza kasynem gry. Organ powołał się m.in. na ustalenia opinii biegłego W. K. z [...] lutego 2013 r., dotyczącej funkcjonowania spornego urządzenia i wydaną w sprawie karnej skarbowej. Z opinii tej wynika, że na wspomnianym urządzeniu można prowadzić gry, które są grami na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 5 ugh. Urządzanie tego rodzaju gier poza kasynem gry skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh.
Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego.
Decyzją z [...] lipca 2014 r. Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego. Zdaniem Dyrektora IC, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że gry urządzane na przedmiotowym urządzeniu są grami w rozumieniu art. 2 ust. 5 ugh. Potwierdza to również opinia biegłego sądowego, w której wskazano, że gra na tym automacie nie jest grą zręcznościową, lecz ma charakter losowy. Wobec tego Dyrektor IC uznał, że w sprawie należało wymierzyć skarżącej karę pieniężną na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh.
Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC.
WSA uwzględnił skargę, ale z przyczyn innych niż w niej wskazane.
WSA stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, iż gra na przedmiotowym urządzeniu ma charakter losowy w rozumieniu art. 2 ust. 5 ugh. Jednoznacznie wynika to m.in. z dokumentacji kontroli i z opinii biegłego.
Zdaniem WSA, organy administracji prawidłowo też stwierdziły, że to skarżąca była urządzającym gry na automatach, o jakich mowa w art. 2 ust. 5 ugh oraz że nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna, ani zezwolenia, o jakim mowa w art. 129 ust. 1 ugh. Skarżąca działała zatem w sposób naruszający prawo.
WSA uznał jednak, że mimo prawidłowości powyższych ustaleń, nałożenie na skarżącą kary pieniężnej nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z zaskarżonej decyzji wynika, że kara została wymierzona na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh, podczas gdy - zdaniem WSA - podstawę prawną wymierzenia kary pieniężnej powinien stanowić art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh, który przewiduje karę wynoszącą 100% przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry, jeśli dany podmiot nie legitymuje się ani stosownym zezwoleniem, ani koncesją.
Natomiast kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie. Za konstatacją taką przemawia także ustalenie w art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh kary za delikt opisany w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh w wysokości 12 000 zł od każdego automatu, która umożliwia podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary.
Poza kwestią dokonania przez organy błędnej kwalifikacji materialnoprawnej, za istotny dla rozstrzygnięcia sprawy WSA uznał brak przeprowadzenia postępowania dotyczącego wysokości osiągniętego przez skarżącą przychodu z kontrolowanych automatów i takie postępowanie WSA polecił organowi przeprowadzić.
WSA wyjaśnił, że rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) oraz na podstawie § 6 pkt 5 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.; dalej: rozporządzenie MS z 28 września 2002 r.). WSA stwierdził, że na zasądzoną kwotę składa się równowartość uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego, a także wynagrodzenie pełnomocnika, które zostało obniżone (z 2400 zł na 600 zł), gdyż WSA uznał, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 ppsa, polegający na tym, że skarżąca reprezentowana przez tego samego pełnomocnika wniosła wiele skarg o analogicznej treści na decyzje o nałożeniu kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry, co wpłynęło na ocenę nakładu pracy pełnomocnika. WSA wziął pod uwagę również to, że skarga została uwzględniona z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i jego zmianę przez zasądzenie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w łącznej kwocie 2817 zł w miejsce kwoty 1017 zł, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu o kosztach postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie art. 205 § 2 w zw. z art. 206 ppsa w zw. z § 6 pkt 5 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MS z 28 września 2002 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 206 ppsa skutkujący odstąpieniem od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości i zasądzenie od Dyrektora IC na rzecz skarżącej kwoty 1017 zł, w skład której wchodzi kwota 400 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, kwota 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz pozostała kwota 600 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w związku z reprezentowaniem skarżącej przez pełnomocnika w osobie adwokata, stanowiąca ¼ stawki minimalnej wynikającej z rozporządzenia MS z 28 września 2002 r.
Dyrektor IC złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi Dyrektor IC zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 ppsa przez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w sprawie nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa uzasadniających takie rozstrzygnięcie,
- b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w związku z art. 181 oraz 191 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), polegające na uznaniu, że organ winien w niniejszej sprawie dokonać ustaleń jaki przychód skarżąca uzyskała z urządzanej gry na danym automacie,
- c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 134 § 2 ppsa, polegające na naruszeniu zasady reformationis in peius, przez uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z powodu niewłaściwego zastosowania art. 89 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, z jednoczesnym zaleceniem rozpatrzenia sprawy według dyspozycji art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh, co będzie prowadzić do znacznego pogorszenia sytuacji skarżącej wskutek zwiększenia dotychczasowej kary pieniężnej do 100% przychodu uzyskanego z urządzania gry;
- 2. naruszenia przepisów prawa materialnego:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 89 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w stanie faktycznym sprawy, tj. urządzaniem gry na automacie poza kasynem gry winien znaleźć zastosowanie art. 89 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 89 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku braku u urządzającego gry hazardowe koncesji, zezwolenia, braku zgłoszenia lub wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry, przepis ten nie znajdzie zastosowania i wskutek takiego przyjęcia niezastosowanie przywołanego przepisu przez WSA, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy, tj. urządzaniem gry na automacie poza kasynem gry przepis ten winien znaleźć zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor IC przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum tego środka odwoławczego.
Zarządzeniem z 13 maja 2016 r. (sygn. akt II GZ 443/16) Przewodniczący - sędzia NSA nakazał skierować zażalenie skarżącej do rozpoznania na rozprawie łącznie ze skargą kasacyjną Dyrektora IC.
Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z zażalenia skarżącej (II GZ 443/16) i skargi kasacyjnej Dyrektora IC (II GSK 1783/16), prowadząc je dalej pod sygn. akt II GSK 1783/16.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zawarty w skardze kasacyjnej Dyrektora IC wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.
Przede wszystkim za trafne należało uznać sformułowane w tej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh karze pieniężnej podlega urządzający gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia, lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry. W takim przypadku - w myśl art. 89 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy - wysokość wymierzanej kary wynosi 100% przychodu uzyskanego z urządzanej gry. Z kolei stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Wysokość kary pieniężnej wymierzanej w takim przypadkach wynosi 12 000 zł od każdego automatu.
Treść przytoczonych uregulowań wskazuje, że przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh stanowią dwie odrębne i niezależne od siebie podstawy prawne do nałożenia kary pieniężnej w sytuacjach objętych hipotezami tych przepisów.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - wbrew wywodom WSA - powołanie przez organ art. 89 ust. 1 pkt 2, a w konsekwencji art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia było prawidłowe.
Powyższa kwestia - wobec niejednolitego orzecznictwa - była przedmiotem wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę stanowiącą w punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.
Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 ppsa. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W konsekwencji przyjęcia, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh stwierdzić trzeba, że WSA nie miał podstaw, by uznać, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia stosownych czynności dowodowych celem ustalenia wysokości kary odpowiadającej wysokości 100% przychodu uzyskanego z gry.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Poza sporem pozostaje bowiem, że skarżąca urządzała gry na automatach poza kasynami gry, co z kolei uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh.
Należy mieć przy tym na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny powołaną wyżej uchwałą przesądził, że "Artykuł 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz. UE L 1998.204.37 ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy, i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie, oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy".
W tym stanie rzeczy skarga wniesiona do WSA nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
Nie mógł zostać uwzględniony – zamieszczony w zażaleniu skarżącej - wniosek o zmianę postanowienia o kosztach postępowania sądowego, zawartego w pkt 2 zaskarżonego wyroku. Rozstrzygnięcie to - stosownie do art. 200 ppsa - było rezultatem uwzględniania skargi przez WSA. Natomiast uwzględniając skargę kasacyjną Dyrektora IC i oddalając skargę skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rezultat postępowania sądowoadministracyjnego powinien być inny, a tym samym - że koszty postępowania w tej sprawie w ogóle skarżącej nie przysługują. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącej (pkt 3 wyroku NSA).
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego w omówionym zakresie (pkt 4 wyroku NSA) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa w zw. z art. 207 § 2 ppsa. Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu Sąd kierował się dyspozycją art. 207 § 2 ppsa, zgodnie z którym Sąd może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Ustalając, czy w danej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu zbadać należy m.in., nakład pracy pełnomocnika oraz stopień zawiłości sprawy. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika Sąd wziął pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że do Sądu wniesiono wiele analogicznej treści skarg kasacyjnych w tożsamych rodzajowo sprawach. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg kasacyjnych są zbieżne, co wynika z powtarzalności danego rodzaju spraw. Z uwagi na powtarzalność spraw sporządzenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wymagało od pełnomocnika organu mniejszego niż normalnie nakładu pracy, co uzasadnia przyznanie wynagrodzenia w wysokości niższej od podstawowej.