Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2598/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. K. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że T. K. złożył wniosek o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC.
Po rozpatrzeniu wniosku, Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. wydał decyzję przyznającą wsparcie.
W złożonym w dniu [...] września 2011 r. za pośrednictwem Dyrektora OT ARR w L. odwołaniu T. K. podniósł, że prowadzone przez niego działania określił jako zielone zbiory, gdy tymczasem winny zostać one zakwalifikowane jako niezbieranie.
Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, iż w przypadku działań przeprowadzonych przez Skarżącego nie miało miejsca wprowadzenie produktów do gleby, a tym samym nie dokonano działania "niezbierania". Zdaniem organu, mając na uwadze zapisy raportu z dnia [...] lipca 2011 r., potwierdzonego podpisem T. K. w sposób nie budzący wątpliwości można stwierdzić, że wszystkie produkty objęte kontrolą podlegały operacjom zielonych zbiorów.
Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę wskazał, że zarówno Rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) z dnia 17 czerwca 2011 r., Nr 585/2011 – zwanego dalej rozporządzeniem nr 585/2011, ustanawiające tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw jak i wydane w celu jego realizacji Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw – zwanego dalej "Rozporządzeniem RM z 21 czerwca 2011 r.", w wersji z dnia 10 sierpnia 2011 r., zawierają jedynie zasady ustalania współczynnika przydziału zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 585/11 oraz ogólne zasady dotyczące określenia warunków otrzymania i wysokości wsparcia w zależności od realizowanego działania.
Dane zawarte w uzasadnieniu Rozporządzenia RM z dnia 10 sierpnia 2011 r. są jedynie technicznym wyliczeniem, z uwzględnieniem przyznanej Polsce kwoty 46,4 mln euro, stawek wsparcia wynikających z prowadzonej produkcji rolnej (produkt, produkcja polowa, produkcja pod osłonami) rodzaju przeprowadzonych działań (zielone zbiory, niezbieranie) oraz powierzchni upraw.
Zdaniem Sądu I instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż organ prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz przyznał Skarżącemu wsparcie stosowne do zniszczonego produktu, sposobu jego uprawy i rodzaju podjętego działania. Zastosowanie stawki wynikającej ze wspomnianych wyżej wyliczeń rachunkowych i mającej zastosowanie do wszystkich rolników, którzy zniszczyli przez zielone zbiory ogórki uprawiane pod osłonami nie może być uznane za naruszenia przez organ prawa.
Skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia, strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. Prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 5 akapit 4 rozporządzeniem nr 585/2011 ustawiającego polegającym na przyjęciu, że zawiera on jedynie zasady ustalania współczynnika przydziału i ogólne zasady dotyczące określenia warunków otrzymania i wysokości wsparcia i w efekcie przyjęcie jednostkowej stawki na poziomie 23.982,40 Euro za 1 ha zamiast stawki 36.896 Euro za 1 ha.
- 2. Prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana na podstawie § 5 pkt. 5 rozporządzenia RM z dnia 21 czerwca 2011 r. w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie RM z dnia 10 sierpnia 2011 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw i przepis ten został zastosowany w sytuacji gdy treść tego przepisu stoi z w sprzeczności z treścią art. 4 ust 5 akapit 4 rozporządzenia nr 585/2011.
- 3. Prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 21 czerwca 2011 roku polegającym na nie udzieleniu skarżącemu wsparcia w pełnej wysokości.
- 4. Prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 4 ust 5 akapit 4 rozporządzenia nr 585/2011 polegającym na przyjęciu, że zawiera on jedynie zasady ustalania współczynnika przydziału i ogólne zasady dotyczące określenia warunków otrzymania i wysokości wsparcia i w efekcie przyjęciu jednostkowej stawki na poziomie 23.982,40 Euro za 1 ha zamiast stawki 36.896 Euro za 1 ha.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Rynku rolnego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznanie wszystkich czterech zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na następujące pytania:
- - czy art. 4 ust. 5 akapit 4 rozporządzenia nr 585/2011, uprawnia państwo członkowskie do określenia kwot dodatkowego wsparcia Unii na hektar na poziomie niższym niż 90% kwot określonych w części B załącznika I tego rozporządzenia;
- - czy wspomniany przepis uprawnia państwo członkowskie do zróżnicowania tych kwot w zależności od sposobu produkcji oraz rodzaju dokonanych działań (niezbierania, zielonych zbiorów);
- - czy ostateczna wysokość indywidualnie przyznanego wsparcia może zostać określona w drodze decyzji administracyjnej.
Na wszystkie trzy pytania należy odpowiedzieć twierdząco.
Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do art. 288 TFUE rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Oznacza to m.in., że implementacja przepisów rozporządzeń do prawa krajowego oraz precyzowanie treści rozporządzeń w przepisach prawa krajowego jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych przypadkach. Konieczność stworzenia odpowiednich przepisów prawa krajowego zachodzi m.in, gdy samo rozporządzenie nakłada taki obowiązek na państwo członkowskie oraz gdy wydanie takich przepisów jest niezbędne celem umożliwienia stosowania oraz zapewnienia skuteczności rozporządzenia.
Z obydwoma przypadkami mamy do czynienia w wypadku rozporządzenia nr 585/2011. Przepis zawarty w art. 4 ust. 5 akapit 4 obliguje państwa członkowskiego do określenia kwoty dodatkowego wsparcia Unii na hektar. Ponadto rozporządzenie to nie zawiera przepisów określających kwestie proceduralne i organizacyjne. Doprecyzowanie tych zagadnień oraz realizacja obowiązku z ww. przepisu nastąpiło w Rozporządzeniu RM z 21 czerwca 2011 r.
Uzasadniając odpowiedzi na ww. pytania wskazać należy:
Po pierwsze, przepis art. 4 ust. 5 akapit 4 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że "w przypadku niezbierania i zielonych zbiorów państwa członkowskie określają kwoty dodatkowego wsparcia Unii na hektar na poziomie nieprzekraczającym 90% kwot określonych w części B załącznika I do niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do wycofania z rynku". Niewątpliwie użycie sformułowanie "na poziomie nieprzekraczającym" oznacza jedynie zakaz określenia kwot na poziomie wyższym niż 90% kwot określonych w załączniku do rozporządzenia. Nie może jednak być rozumiane jako zakaz określenia tych kwot na poziomie niższym. Potwierdza to także motyw 7 preambuły tego rozporządzenia, który stanowi "w celu zachowania jednolitości i uniknięcia nadmiernej rekompensaty należy określić na poziomie Unii najwyższe dopuszczalnej poziomy wsparcia Unii".
Po drugie, rozporządzenie wykonawcze Komisji z 17 czerwca 2011 r. nie narzuca państwom członkowskim sposobu określenia kwot dodatkowego wsparcia. Nie zakazuje ich zróżnicowania w zależności od sposobu produkcji czy rodzaju działań związanych z niewprowadzaniem owoców i warzyw na rynek. Zakaz taki wymagałby sformułowania wprost. Brak ograniczenia w tym zakresie oznacza, że państwa członkowskie mogą takie zróżnicowanie wprowadzić. Podkreślić przy tym należy, że zarówno sposób produkcji, który ma wpływ na wydajność, jak i rodzaj działania, które ma wpływ na możliwość prowadzenia dalszej produkcji, mają wymierne znaczenie dla wysokości straty producenta. Brak takiego zróżnicowania, w sytuacji ograniczonej ilości środków, prowadziłoby do niesprawiedliwego podziału pomocy.
Po trzecie, uregulowanie umożliwiające organom administracji publicznej ostateczne określenie wysokości indywidualnie przyznanego wsparcia, nie może zostać uznane za niezgodne z żadnym z przepisów rozporządzenia 585/2011. Jak wspomniano na wstępie rozważań, implementacja przepisów rozporządzeń do prawa krajowego jest dopuszczalna lub wręcz konieczna w sytuacji gdy wydanie przepisów prawa krajowego jest niezbędne celem umożliwienia stosowania oraz zapewnienia skuteczności rozporządzenia. W sytuacji gdy rozporządzenie nr 585/2011 nie zawiera odpowiednich przepisów procesowych, nie wskazuje właściwych organów ani nie reguluje trybu przyznawania wsparcia, przepisy te muszą znaleźć się w akcie prawa krajowego. Kwestie te uregulowano w rozporządzeniu RM z 21 czerwca 2011r. W akcie tym nałożono na dyrektorów oddziałów terenowych Agencji Rynku Rolnego obowiązek wydawania decyzji o udzieleniu wsparcia, zawierającej określenie jego wysokości z uwzględnieniem czynników wymienionych w § 5 ust. 5 pkt 1-3 Rozporządzenia RM z 21 czerwca 2011 r. Rozwiązanie takie należy uznać za niezbędne dla prawidłowej realizacji celów rozporządzenia 585/2011.
Wydanie decyzji o przyznaniu i wysokości wsparcia w drodze uznania administracyjnego, nie może zostać uznane za sprzeczne z przepisami rozporządzenia 585/2011, o ile wsparcie to nie przekracza poziomu 90% kwot określonych w części B załącznika I do rozporządzenia. Decyzja taka musi być również zgodna z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, jednak kwestia ta nie jest przedmiotem skargi kasacyjnej.
Z uwagi na powyższe wszystkie cztery zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać na pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a