Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1298/15 oddalił skargę P. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pracownik Wydziału Inwestycji i Infrastruktury Urzędu m. st. Warszawy, podczas wykonywania obowiązków służbowych [...] lutego 2014 r., stwierdził zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Warszawie. Z kontroli terenowej wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono notatkę służbową.
Zarządca drogi przeprowadził kolejne kontrole [...] marca 2014 r. oraz [...] maja 2014 r. Kontrole te potwierdziły kontynuację zajęcia pasa drogowego ul. [...], w identycznym zakresie pod względem rodzaju zajęcia oraz jego powierzchni, jak w dniu [...] lutego 2014 r.
Prezydent m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku P. U. (dalej także: strona, skarżący), decyzją z [...] czerwca 2014 r. zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w celu umieszczenia nośnika reklamowego w terminie od [...] maja 2014 r. do [...] czerwca 2014 r.
Następnie, Prezydent m. st. Warszawy (dalej także: organ pierwszej instancji) decyzją z [...] grudnia 2014 r. naliczył karę pieniężną P. U. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą P. U. [...] za zajęcie pasa drogowego ul. [...] - droga gminna (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) poprzez umieszczenie reklam bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi [...] lutego 2014 r. i [...] marca 2014 r. oraz w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r. w łącznej wysokości 26.685,50 zł.
Strona wniosła odwołanie od decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej także: SKO) zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO powołało się na materiał dowodowy zebrany w sprawie, z którego wynikało, że [...] lutego 2014 r., [...] marca 2014 r. oraz [...] maja 2014 r. w pasie drogowym ul. [...] były umieszczone reklamy o treści [...], a także płachta reklamowa jednostronna zamocowana na konstrukcji metalowej. Biorąc pod uwagę, że Prezydent m. st. Warszawy wydał [...] czerwca 2014 r. decyzję zezwalającą stronie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie reklam w okresie od [...] maja 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., SKO stanęło na stanowisku, że w decyzji organu pierwszej instancji zasadnie przyjęto ciągłość zajęcia pasa bez zezwolenia od [...] kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powołując się na art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.; dalej: u.d.p.) zaaprobowało nałożoną na stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę strony.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracyjne, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo przyjęły, że skarżący we wskazanym w decyzji okresie zajmował pas drogowy ul. [...] bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim reklamy. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem strony, że sporna instalacja nie stanowiła reklamy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji - reklama - to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Oznacza to, że jednostronna płachta reklamowa umieszczona na drabince dla pnączy nawet czasowo, wskazująca na działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącego, stanowiła reklamę tej działalności.
Sąd nie przychylił się do stanowiska skarżącego, że reklama była zawieszona w innym niż wskazano w decyzji okresie, gdyż przed oględzinami w dniu [...] maja 2014 r. została zdemontowana. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu strony jakoby organ błędnie wskazał granice pasa drogowego.
P. U. zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 4 pkt 23 u.d.p., poprzez uznanie, że szyld przychodni [...] na tablicy jest reklamą, podczas gdy nazwa ta jest wypełnieniem dyspozycji art. 11 ustawy prawo o działalności gospodarczej (dot. daty zezwolenia na jej zawieszenie, tj. [...] kwietnia 2000 r.), ale także ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, ze zm.) w szczególności art. 14 - w dacie wydania decyzji;
- 2) przepisów postępowania, a w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie podstawy do rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie ogólnikowe i niejasne lub brak odniesienia się do zarzutów stawianych przez skarżącego, niewyjaśnienie w uzasadnieniu, iż bez znaczenia jest przyczyna niewystąpienia o odpowiednie zezwolenie dla ukarania skarżącego, nie ustalenia czy tablica zajmowała pas drogowy, czy w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2014 r. przedmiotowa tablica rzeczywiście wisiała na fasadzie budynku, czy organ wydając skarżone decyzje nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które sanowałyby błędne przyjęcie dokumentu z [...] kwietnia 2000 r. jako zezwolenia na umieszczenie tablicy na fasadzie budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Autor skargi kasacyjnej kwestionuje wykładnię art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą za reklamę w rozumieniu tego przepisu należy uznać również baner informujący o prowadzeniu przez skarżącego działalności leczniczej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, że ustawodawca w art. 4 pkt 23 u.d.p. przyjął bardzo szerokie rozumienie reklamy. Zgodnie z powołanym przepisem reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej - niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki:
- a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku, etc.;
- b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami;
- c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi.
Reklamą są zatem wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej prze podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/14).
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię, że umieszczone na obiektach budowlanych tablice są reklamami w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., a nie stanowią jedynie znaków informacyjnych, tym samym uznając za chybiony zarzut naruszenia powołanego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się bowiem w tym, że:
- - ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia;
- - ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne;
- - ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282).
Sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010 nr 5 – 6, s. 267 i nast.).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39). Prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdza, że w sposób niewystarczający został przedstawiony stan sprawy i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kontekście nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego w różnych okresach, za te same reklamy, zajmujące jednak różną powierzchnię. Sąd pierwszej instancji akceptując ustalenia organów nie wyjaśnił występujących w nich rozbieżności i niejasności, co spowodowało, że nie są jednoznacznie określone podstawy faktyczne zaskarżonej decyzji, a w tej sytuacji uznanie jej za zgodną z prawem jest co najmniej wątpliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nałożenie kary administracyjnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymaga ustalenia przez organ administracji publicznej, czy doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa drogowego, a w przypadku takim jak w rozpoznawanej sprawie tj. umieszczenia w pasie drogowym reklamy określenie jej powierzchni, gdyż ma to wpływ na wysokość nałożonej kary.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że dowody w sprawie umieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będą kompletne, jeżeli nie zostanie załączony do akt sprawy urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego (art. 4 pkt 1 u.d.p.), z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08 wyraził natomiast pogląd, że w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędne jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (dostępne w CBOSA).
Uściślając przedstawione stanowisko należy zauważyć, że wyjaśnienie kwestii granic pasa drogowego powinno nastąpić przy pomocy odpowiednich map geodezyjnych oraz wypisów z ewidencji gruntów. Z kolei powierzchnia reklamy istotna z punktu widzenia ustalania wysokości kary powinna być ustalona przy zastosowaniu jasno określonych kryteriów.
W rozpoznawanej sprawie między stronami istnieje spór co do tego, czy skarżący zajął pas drogowy, a także odnośnie do powierzchni reklamy i okresu jej umieszczenia na elewacji budynku przy ul. [...] w Warszawie. Wobec tego rzeczą Sądu pierwszej instancji była wnikliwa ocena postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w tej sprawie oraz ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, a w dalszej kolejności precyzyjne określenie stanu faktycznego przyjętego przez WSA za podstawę orzeczenia. Tymczasem Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia przyjął, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji, stan faktyczny, z którego wynika, że "(...) skarżący we wskazanym w decyzji okresie zajmował pas drogowy (drogi gminnej) ul. [...] bez zezwolenia, poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] o wymiarach długości 37,20 m oraz szerokości 0,50 m na wysokości numeru [...], ul. [...] oraz umieszczenia płachty reklamowej jednostronnej o wymiarach 1,8 m na 5,90 m na trawniku przy ul. [...]." (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Powyższe ustalenie pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią decyzji organu pierwszej instancji, który nałożył na skarżącego karę pieniężną za zajęcie części pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam bez wymaganego zezwolenia przy czym w dniach [...] lutego 2014 r. i [...] marca 2014 r. zajęto 10 m2 powierzchni pasa drogowego, zaś w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r. powierzchnia zajęcia wynosiła 10,93 m2. W związku z tym nie jest jasne, czy WSA zaakceptował ustalenia przyjęte przez organ, co można wywnioskować z oceny Sądu, że "(...) obie sporne decyzje nie naruszają ponadto przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy." (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), czy też za podstawę zaskarżonego wyroku przyjął odmienne ustalenia, które zostały już wcześniej przytoczone.
Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie zwłaszcza gdy się zważy, że skarżący kwestionował co do zasady, że zajął pas drogowy a także ustalenia organów odnośnie do powierzchni reklamy i okresu jej usytuowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji kwestii tej należycie nie wyjaśnił. Ponadto WSA oceniając zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem nie odniósł się do zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, w szczególności zaś nie wypowiedział się, czy znajdujące się w aktach administracyjnych "Opracowanie geodezyjne obiektów znajdujących się w pasie drogowym ul. [...] w Warszawie (Dz. [...] z obrębu [...]) na potrzeby postępowania administracyjnego dotyczącego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia" (k. 37-39 akt administracyjnych) składające się z opinii geodety i szkicu, jest wystarczające dla wykazania granic pasa drogowego oraz kolizyjnego usytuowania reklamy.
W tym kontekście Sąd pierwszej instancji powinien także rozważyć przedstawioną przez skarżącego opinię techniczną geodety uprawnionego Ł. K. (k. 24 akt sądowych), stanowiącą ocenę położenia budynku względem granic działki na podstawie mapy zasadniczej. Ograniczenie się przez WSA do stwierdzenia, że "(...) skoro budynek w opinii skarżącego jest poza pasem drogowym to nie było potrzeby występowania z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie tego pasa." nie może być uznane za wystarczające. Nie jest także dostatecznie wyjaśnione stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do okresu zamontowania reklamy usytuowanej na ścianie budynku.
Sąd sformułował je bez rozważenia na jakiej podstawie została przyjęta jako początkowa data [...] kwietnia 2014 r. oraz jakie znaczenie dla ustaleń poczynionych w tym zakresie mają dane uzyskane w czasie kontroli terenowych przeprowadzonych [...] lutego 2014 r. i [...] marca 2014 r. Notatki służbowe sporządzone w związku z tymi kontrolami przez J. K. Inspektora w Wydziale Inwestycji i Infrastruktury dla Dzielnicy [...] zawierają informacje dotyczące rozmiarów reklam (reklama o treści [...] o wymiarach: długość 37,20 m, szerokość 0,50 m oraz płachta reklamowa o wymiarach wysokość 1,80 m oraz szerokość 5,90 m zamocowana na konstrukcji metalowej) i są zasadniczo różne od wyników obmiaru dokonanego w czasie oględzin przeprowadzonych [...] maja 2014 r. Kwestię tę Sąd powinien rozważyć, w kontekście twierdzeń skarżącego o demontażu reklamy ze ściany budynku przed dniem oględzin tj. [...] maja 2014 r. i ustaleń organu odnośnie do okresu zajęcia pasa drogowego.
W świetle dotychczasowych rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie spełniające warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności, by jednoznacznie wskazał jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku. W konsekwencji stwierdzonych wad uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie była możliwa jego kontrola instancyjna.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Koszty postępowania kasacyjnego obejmują wpis od skargi kasacyjnej (401 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną oraz brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (3.600 zł).