Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 225/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS i określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr 129/04 Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku R. P., odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 1999 r. do lutego 2004 r., powołując się na art. 28 ust. 1-3, art. 32 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.). Jak podał ZUS w sprawie nie występowała całkowita nieściągalność należności składkowych, gdyż skarżący m.in. posiada majątek w postaci niezabudowanej działki, a jego małżonka uzyskuje świadczenie emerytalne i dodatkowe dochody.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na skutek odwołania się strony od decyzji I instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że umorzenie należności z tytułu składek nie jest, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., możliwe, ponieważ skarżący zatrudniał pracowników.
Pan R. P. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o spowodowanie zmiany zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że działka gruntu została sprzedana w zamian za spłatę kredytu zaciągniętego na jej zakup, a małżonka zlikwidowała działalność gospodarczą i zwolniła pracowników.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Tymczasem jako organ orzekający został wskazany w decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W ocenie Sądu brak jest jednak jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek.
Sąd stwierdził, że - mając na uwadze regulacje zawarte w przepisach art. 127 k.p.a., art. 66, art. 83 i art. 123 u.s.u.s. oraz art. 78 Konstytucji RP - organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w omawianej kwestii jest Minister Polityki Społecznej. Stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ Zakład ze względu na swój status nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ze względu na gwarantowane przez Konstytucję RP prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji należało wskazać organ wyższego stopnia, uprawniony do rozpatrzenia środka zaskarżenia – odwołania (art. 127 § 2 k.p.a.).
Sąd I instancji uznał, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji, dlatego stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji.
Ponadto WSA uznał za uzasadnione wskazanie dostrzeżonych naruszeń przepisów postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie został dopełniony obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 i § 2 w zw. z art. 140 k.p.a.). Wykluczono ponadto możliwość zastosowania w sprawie, jako ewentualnej podstawy prawnej do umorzenia należności z tytułu składek, przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. argumentując to faktem zatrudniania przez skarżącego pracowników. Z akt sprawy nie wynikało jednak, czy sporne należności odnosiły się do składek należnych z tytułu zatrudniania tych pracowników.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 66 ust. 2, art. 72 pkt 1, art. 73 ust. 3, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i art. 127, art. 17 ust. 3 i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., która prowadzi do przyjęcia, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są właściwi do ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych, a wniosek taki winien być kwalifikowany jako odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającej umorzenia zaległości składkowych i rozpatrzony przez Ministra Polityki Społecznej jako organ odwoławczy właściwy w sprawie, co jest równoznaczne z przyjęciem przez sąd, iż Prezes i Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosują błędną wykładnię prawa, a decyzje podejmowane przez Prezesa lub Zakład Ubezpieczeń Społecznych dotknięte są wadą nieważności.
Sąd I instancji powinien, zdaniem skarżącego, odnieść się do art. 181 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi wprost, iż organy odwoławcze właściwe z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne i jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Te odrębne przepisy zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, które należy rozpatrywać w zakresie trybu odwoławczego z uwzględnieniem postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 roku Konwencji MOP nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji, która statuuje prawo zainteresowanej osoby do odwołania się w razie odmowy lub sporu. Prawo to zostaje wyłączone w sytuacji, gdy ustanowione są sądy specjalne dla załatwienia spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym (art. 70 ust. 3 Konwencji). Tym samym wyłączone jest odwołanie w trybie administracyjnym (do organu wyższego stopnia), gdy przysługuje prawo do wniesienia sprawy do Sądu.
Od decyzji, od których mocą prawa nie przysługuje odwołanie (w niniejszej sprawie – art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), przysługuje skarga do sądu administracyjnego poprzedzona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jeżeli więc art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 70 ust. 3 Konwencji wykluczają możliwość składania odwołań, to środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zanim strona skieruje sprawę do Sądu pozostaje jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą najpierw NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, działa jako organ administracji.
Nadto art. 127 § 3 k.p.a. wylicza w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostaje organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. jako "inny urząd państwowy" wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a., a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem.
Błędnym jest zatem pogląd wojewódzkiego sądu administracyjnego, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany do Prezesa lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien być kwalifikowany jako odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podlegające rozpatrzeniu przez Ministra Polityki Społecznej jako właściwy organ odwoławczy. Tylko wyjątkowo bowiem przepisy odrębne wskazują jako organ odwoławczy ministra (np. art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności art. 66 ust. 2, art. 72 pkt 1, art. 73 ust. 3, art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), jak również art. 127, art. 17 ust. 3 i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek qasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.