Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 733/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. K. S.j sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.
Sąd I instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że w dniu 27 stycznia 2004 r. zatrzymany został do kontroli autobus marki L. D. o numerze rejestracyjnym [...] należący do P. K. S. sp. z o.o. z siedzibą w B., którym przewożona była grupa pracowników z O. do B. Z oświadczenia kierowcy wynikało, że przewozy pracowników pomiędzy B. a O. odbywają się regularnie. Dowodami potwierdzającymi tę okoliczność były pisma M. G., w których zamawiała w P. K.S. sp. z o.o. autokary na konkretne godziny i trasę w okresie styczeń-luty 2004 r., zlecenie wyjazdu wystawione przez stronę, a także rozkład jazdy okazany przez kierowcę w czasie kontroli, zawierający m. in. trasę zleconą przez M. G. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. K. S. sp. z o.o. z siedzibą w B. karę pieniężną w wysokości 6000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spółka wykonywała przewozy regularne specjalne bez zezwolenia, a więc z naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.).
Główny Inspektor Transportu Drogowego, na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji uznając, że na podstawie zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy strona wykonywała przewóz wahadłowy, czy też przewóz regularny specjalny.
W toku ponownego rozpoznania sprawy, M. G. przesłuchana w charakterze świadka zeznała, że będąc pracownikiem C. sp. z o.o. z siedzibą w O. zamówiła dla siebie i grupy innych pracowników tej firmy przewozy na trasie B.- S.- P.- O. pismem z dnia 2 stycznia 2004 r. (na miesiąc styczeń) oraz pismem z dnia 28 stycznia 2004 r. (na miesiąc luty), przy czym współpraca w zakresie tych przewozów trwa do chwili obecnej. Pojazdem zamówionym przez nią mogły być przewożone jedynie osoby zatrudnione w C. sp. z o.o., o czym poinformowała kierownika transportu firmy PKS Sp. z o.o. w B. Za wykonane usługi rozliczała się z przewoźnikiem wpłacając zebrane od uczestników przewozu pieniądze do kasy na podstawie faktury wystawionej na jej nazwisko. Przesłuchany w charakterze strony prokurent spółki R. L. zeznał, że okazany przez kierowcę w czasie kontroli dokument w postaci grafiku na trasę B.-O. nie był rozkładem jazdy przewozu regularnego, lecz miał jedynie ułatwić kierowcy wykonanie zadania przewozowego wynikającego z zamówienia M. G. Stwierdził też, że nie wie, czy PKS B. sp. z o.o. był poinformowany o tym, że autobusem przewożeni będą wyłącznie pracownicy jednego przedsiębiorcy.
Według niego umowa zawarta pomiędzy PKS sp. z o.o., a M. G. była w rzeczywistości umową najmu autokaru z obsługą, którym to autobusem najemczyni mogła dysponować dowolnie. Gdyby natomiast umowa ta dotyczyła rzeczywiście przewozów regularnych to z pewnością byłaby zawarta na piśmie z dokładnym wyszczególnieniem wszystkich warunków wykonywania tych przewozów.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. ponownie nałożył na P. K. S. sp. z o.o. z siedzibą w B., zgodnie z lp. 1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, karę pieniężną w wysokości 6000 zł za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na definicję przewozu regularnego specjalnego zawartą w art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym. Wskazał również na definicję wyrażoną w rozporządzeniu nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego (Dz. Urz. WE L 74 z 20.03.1992 r.), z której wynika, że "specjalne usługi regularne" obejmują m.in. "przewóz pracowników na trasie między domem i miejscem pracy". Chociaż rozporządzenie powyższe nie mogło być stosowane do zdarzenia ze stycznia 2004 r., to jednak, zdaniem organu, posiłkowo mogło być pomocne przy wyjaśnieniu pojęcia "określona grupa osób".
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia tego organu odnośnie do kwalifikowania kontrolowanego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego.
W wyniku rozpoznania skargi P. K. S. sp. z o.o. z siedzibą w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 889/05 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzając, że organ odwoławczy wbrew nałożonemu na niego obowiązkowi nie odniósł się merytorycznie do treści zarzutów sformułowanych przez stronę w odwołaniu. W szczególności nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 oraz § 3 i § 5 k.p.a. przez niewyłączenie z urzędu od udziału w sprawie pracownika, który dokonywał czynności kontrolnych w dniu 27 stycznia 2004 r., a następnie wydał decyzję z dnia 5 marca 2004 r. oraz z dnia 10 listopada 2004 r. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do obszernej argumentacji spółki odnośnie do charakteru przewozu, jako "usługi wynajmu autobusu z obsługą". Według wytycznych Sądu, organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien ustosunkować się do wszystkich zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu od decyzji O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004 r. oraz uzasadnić swoją decyzję zgodnie z wymogami zawartymi art. 107 § 3 k.p.a.
Rozpoznając ponownie odwołanie PKS sp. z o.o. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien przeprowadzić ponownie postępowanie dowodowe i między innymi dodatkowo ustalić, czy M. G. ma status przedsiębiorcy oraz czy posiadała licencję na wykonywanie transportu drogowego osób. Według Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zachodzi również konieczność zbadania, czy zaistniała w sprawie przesłanka, o której mowa w art. 24 § 3 k.p.a., tj. wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu.
W toku prowadzonego postępowania M. G. wyjaśniła, że nie jest i nie była pracodawcą oraz że nie posiada i nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. P. K. S. sp. z o.o. w skierowanym do organu piśmie z dnia 12 lipca 2006 r. podkreśliła z kolei, że M. G. była wyłącznym dysponentem autobusu jako osoba fizyczna, nieprowadząca działalności gospodarczej i niewystępująca w charakterze pracodawcy lub w jego imieniu. Spółka zwróciła też organowi uwagę na treść art. 2 pkt 3.3 rozporządzenia nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, wnosząc o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowił ponownie nałożyć na P. K. S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na podstawie lp. 1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym karę pieniężną w wysokości 6000 zł za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. Według organu I instancji, wykonywane przez stronę usługi spełniały definicję przewozu regularnego specjalnego, a dowodem ich regularności były zamówienia M. G., określające godziny odjazdów z B. odpowiadające zmianom roboczym w firmie C., zgodne z posiadanym przez kierowcę dokumentem. Ponadto usługi te były przeznaczone dla określonej grupy osób (pracownicy C. Sp. z o.o.), mając przez to charakter niepubliczny i zamknięty.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.2.1. załącznika do ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. o nałożeniu na spółkę P. K. S. w B. kary pieniężnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy potwierdził prawidłowość przyjętych przez organ I instancji ustaleń odnośnie tego, że wykonywane przez stronę skarżącą usługi spełniały definicję przewozu regularnego specjalnego.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skardze na tę decyzję P. K. S. sp. z o.o. z siedzibą w B. wniosło o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie tej ustawy do stanu faktycznego sprawy, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić, czy w sprawie strona skarżąca świadczyła najem autobusu czy zlecony przez pracodawcę przewóz jego pracowników.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Według Sądu I instancji, organ nie uchybił w kontrolowanym postępowaniu zasadzie prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy został zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób wyczerpujący, a poczynione przez organ ustalenia faktyczne, zdaniem Sądu, znajdowały uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Organ przedstawił przy tym obszerną argumentację na poparcie zajętego stanowiska.
Odnosząc się do definicji przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego i przewozu okazjonalnego zawartych w art. 4 pkt 7, pkt 9 i pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo ustalił, iż przewóz pracowników spółki C. do pracy i z powrotem na trasie B.-O., o ustalonych godzinach odpowiadających zmianom roboczym w tej firmie, z zatrzymaniem się na określonych przystankach na tej trasie, posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Przewóz ten miał bowiem charakter niepubliczny, tzn. nie był przeznaczony dla jakiejkolwiek, nieokreślonej grupy pasażerów, miał charakter regularny, albowiem odbywał się o określonych godzinach, według określonych tras, pasażerowie zabierani byli z ustalonych przystanków, a opłata była z góry ustalona i regulowana w oparciu o wystawiane co miesiąc faktury. Powtarzalność dokonywanego przewozu oraz precyzyjne określenie jego warunków mieściło się więc w pojęciu regularności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z zarzutem, że wykonywane przez stronę skarżącą przewozy pracowników były przewozami okazjonalnymi, albowiem były wykonywane na podstawie umowy najmu autobusu przez osobę fizyczną, niebędącą pracodawcą i nieprowadzącą działalności gospodarczej. Odnosząc się tej argumentacji wyjaśnił, że omawiany przewóz, mając wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego, nie mógł mieścić się w definicji przewozu okazjonalnego, skoro zgodnie z ustawą o transporcie drogowym, przewóz okazjonalny, to przewóz inny niż regularny, regularny specjalny lub wahadłowy.
Sąd przypomniał, że stosunek administracyjnoprawny pomiędzy skarżącą spółką a organem administracji publicznej w rozpoznawanym przypadku nawiązał się w dacie kontroli drogowej, ponieważ ten moment wyznaczał treść obowiązku administracyjnoprawnego strony. Zastosowanie do rozpoznania sprawy miały więc przepisy obowiązujące w tej dacie. Nie obowiązywały z tego względu przywołane w skardze przepisy rozporządzenia nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem, jak i przepis art. 18b ustawy o transporcie drogowym.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. K. S. sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie art. 18 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym przez ich niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że organ wydając decyzję odwoławczą "uznał najem pojazdu – autobusu w tej sprawie jako podlegający przepisom tej ustawy a nie przepisom prawa przewozowego - kodeks cywilny" oraz niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów prowadzące do oddalenia skargi a nie umorzenia postępowania,
- - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktu najmu pojazdu z obsługą a nie zlecenia przewozu osób, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego w ramach wolności gospodarczej stron najmu. W wyroku Sąd nie wyjaśnił tego faktu, do czego organ odwoławczy zobowiązany został wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 września 2005 r. W kontekście postawionego zarzutu, wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że w sprawie skarżący był wynajmującym a nie przewoźnikiem, a M. G. była najemcą a nie pracodawcą - organizatorem przewozu swoich pracowników.
Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła również, że Sąd rozstrzygnął sprawę, która nie jest sprawą sądowoadministracyjną. Winno to skutkować nieważnością postępowania. Do najmu pojazdu z kierowcą, jak wskazała skarżąca spółka, nie mają zastosowania przepisy ustawy o transporcie drogowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że stosownie do treści art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w treści art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Odwołując się do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktu najmu pojazdu z obsługą a nie zlecenia przewozu osób, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego w ramach wolności gospodarczej stron najmu, a także rozstrzygnięcie sprawy, która nie jest sprawą sądowoadministracyjną.
W związku z powyższym przypomnieć należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a w sytuacji gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku sporządzone przez Sąd I instancji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przeanalizował wszystkie zarzuty podniesione w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Brak więc jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanej wyżej normy prawnej.
Natomiast przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut odnosi się do odmiennej oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę do dokonania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, zaakceptowaną w całości przez Sąd I instancji. Jednocześnie należy wskazać, iż Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego i z jakich przyczyn zaakceptował stanowisko organu administracji publicznej, że wykonywany w dniu kontroli przewóz spełniał ustawowe przesłanki przewozu regularnego specjalnego oraz wyjaśnił przyczyny z powodu których nie uznał wykonywanego przewozu w ramach umowy najmu za przewóz okazjonalny.
Uwzględniając powyższe uwagi należy uznać, że trafnie organy oraz Sąd I instancji uznały, że rozpatrywana sprawa należy do kategorii spraw sądowoadministracyjnych, co stosownie do treści art. 2 p.p.s.a. uzasadnia kognicję sądów administracyjnych. Oznacza to, że także w tym zakresie skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgłaszając zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 18 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że najem pojazdu – autobusu podlega przepisom ustawy o transporcie drogowym, a nie przepisom prawa przewozowego - kodeksu cywilnego oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prowadzące do oddalenia skargi a nie umorzenia postępowania.
Przypomnieć więc należy, że naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, a uchybienie prawu materialnemu polegające na niewłaściwym zastosowaniu normy prawnej polega na tzw. błędzie subsumcji, co oznacza, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający hipotezie określonej normy prawnej (vide J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 367).
Natomiast przedstawiona w skardze kasacyjnej konstrukcja naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego sprowadza się do zarzutu niewłaściwych ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organ administracji publicznej i przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Odmienna ocena materiału dowodowego i wyprowadzanie własnych wniosków dotyczących ustaleń faktycznych nie może stanowić uzasadnienia podstawy kasacyjnej zgłoszonej w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skoro strona wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała w sposób skuteczny ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji to tym samym należy uznać, że zostały prawidłowo ustalone i ocenione przesłanki uzasadniające twierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym. Taki rodzaj przewozu stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wymaga zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie prawa. Zasadnie więc organ uwzględniając treść art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wymierzył karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.