Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 12 lipca 2012 r. oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na § 7 ust. 10, 11, 12, 13 i 14 uchwały Rady Miejskiej L. z [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
C. sp. z o.o. z (dalej: skarżąca), wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w L. z [...] października 2009 r., domagając się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 10, 11, 12, 13 i 14 w/w uchwały jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej: u.s.o.) przez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonych postanowień uchwały.
Skarżąca podnosiła, że w/w uchwała zawiera przepisy, które nie zostały przewidziane w ustawie o systemie oświaty oraz że naruszają w sposób oczywisty jedną z naczelnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, to jest zasadę prawa do sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej.
Spółka C. wskazała, że na podstawie § 7 ust. 10, 11, 12, 13 i 14 uchwały nr [...] z [...] października 2009 r. została ustanowiona procedura postępowania pokontrolnego, a także to, że na podstawie delegacji ustawowej organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione są wyłącznie do określania w drodze aktu prawa miejscowego jedynie trybu i zakresu kontroli, a nie zasad postępowania pokontrolnego wydatkowania dotacji. Tryb, czyli procedura kontroli wykorzystania dotacji, powinien mieć charakter czysto techniczny i może polegać przede wszystkim na wskazaniu, kto jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli oraz w jakim terminie, a także jakie dokumenty należy przedstawić organom kontrolnym.
Zarzucono także, że procedura i zakres kontrolowania dotacji nie może polegać na nakładaniu na beneficjenta dotacji dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem pokontrolnym, jak to unormowano w zaskarżonych przepisach § 7 uchwały. Ustawa o systemie oświaty nie wskazuje żadnych podstaw do przeprowadzania postępowania pokontrolnego, a tym bardziej do wydawania zaleceń pokontrolnych wpływających w sposób bezpośredni na prawa i obowiązki beneficjenta dotacji.
Ponadto skarżąca dodała, że wypełniła wynikający z ustawy o samorządzie powiatowym obowiązek wezwania organu, który wydał zaskarżoną uchwałę do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Gmina L. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że stanowisko skarżącej nie jest zasadne.
Wyrokiem z 12 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że skarga nie jest zasadna.
Zdaniem WSA w stanowiącym podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o., określając kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu, ustawodawca rozdzielnie wymienił tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości jego wykorzystania. A organ trafnie zauważył w odpowiedzi na skargę, że z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego prawo samodzielnego decydowania o trybie i zakresie kontroli przeprowadzania prawidłowości wykorzystania dotacji. Z treści owego przepisu wynika, że w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu prawa powinny znaleźć się w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że wymienione w/w przepisem prawa "w szczególności" obligatoryjne postanowienia uchwały dotyczą udzielenia dotacji, a nie trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej, przepisy § 7 ust. 10 – 14 zaskarżonej uchwały w niczym nie naruszają prawa. Bowiem, istotą zatem kontroli jest nie tylko ustalenie stanu faktycznego badanych (kontrolowanych) czynności i porównanie ustalonego stanu faktycznego ze stanem określonym w normach prawnych (wzorcem postępowania), ale także ustalenie rozbieżności (nieprawidłowości) między stanem faktycznym i wymaganym przepisami prawa oraz ustalenie przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości i ewentualnie osoby odpowiedzialnej za stwierdzone nieprawidłowości, a także sformułowanie wniosków zmierzających do likwidacji nieprawidłowości. Kontrola nie powinna dysponować środkami o charakterze władczym. Celem każdej kontroli jest: a) doskonalenie działalności poszczególnych segmentów systemu administracji publicznej przez wyeliminowanie stwierdzonych uchybień (nieprawidłowości), b) zapobieganie powstawaniu w przyszłości zjawisk niekorzystnych.
Za nietrafne WSA uznał stanowisko skarżącej, zgodnie z którym tryb kontroli (procedura kontroli) powinien mieć charakter czysto techniczny i wskazywać kto i w jakim terminie może przeprowadzać kontrolę oraz jakie dokumenty mogą być przedmiotem kontroli. Tak rozumiana kontrola nie odpowiadałaby definicji i istocie kontroli. Pomijałaby istotną część kontroli polegającą na: a) porównaniu ustalonego stanu faktycznego ze stanem określonym w normach prawnych, b) ustaleniu rozbieżności (nieprawidłowości) między stanem faktycznym i wymaganym przepisami prawa, c) ustaleniu przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości i ewentualnie osoby odpowiedzialnej za stwierdzone nieprawidłowości oraz d) sformułowaniu wniosków zmierzających do likwidacji nieprawidłowości.
Za nietrafny uznano także zarzut skarżącej, że uchwalone zaskarżonymi przepisami uchwały wnioski i zalecenia pokontrolne wykraczają poza pojęcie trybu i zakresu kontroli. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, uchwalone zaskarżonymi przepisami uchwały działania, wnioski i zalecenia pokontrolne mieszczą się, zdaniem Sądu, w pojęciu trybu i zakresu przeprowadzania kontroli. Z przepisów § 7 ust. 10 - 14 zaskarżonej uchwały wynika, że kontrolowany może skorzystać i przyjąć wnioski i zalecenia pokontrolne, złożyć zastrzeżenia bądź też informacje o sposobie, bądź działaniach podjętych w celu realizacji zaleceń, bądź o przyczynach niepodjęcia takich działań.
Sąd przychylił się do stanowiska organu, że nieskorzystanie z wymienionych w/w przepisami uchwały procedur kontrolnych nie narusza zasady sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Nieskorzystanie lub skorzystanie z procedur przewidzianych w § 7 ust. 10-14 uchwały w przypadku ustalenia w trakcie kontroli konieczności zwrotu dotacji, może dopiero stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego zwrotu udzielonej dotacji, które będzie podlegało kontroli sądowoadministracynej. Ponadto kontrola, o której mowa w art. 94 u.s.o. oraz w postanowieniach § 7 zaskarżonej uchwały nie jest postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Kontrola ta jest czynnością sprawdzającą stan faktyczny w porównaniu ze stanem wymaganym przepisami prawa. Kontrolujący działający na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa nie mają uprawnień organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Dopiero ustalenia kontrolującego mogą stanowić podstawę do wszczęcia takiego postępowania.
Skargę kasacyjna od wyroku z 12 lipca 2012 r. wniosła C. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- - naruszenie art. 147 § 1 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Rady Miejskiej w L. w zakresie § 7 ust. 10, 11, 12, 13, 14 uchwały w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja art. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny winien stwierdzić jaj nieważność.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina L. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. –dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.
Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skonstruowany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzut, w powiązaniu z treścią jego uzasadnienia, pozwalał na dokonanie oceny legalności zaskarżonego wyroku. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest jednak nieusprawiedliwiony.
Skarżąca Spółka stawia zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o., w związku z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 10, 11, 12, 13, 14 w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja art. 90 ust. 4 u.s.o., w związku z powołanymi przepisami Konstytucji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji winien stwierdzić jej nieważność. Spółka kwestionuje treść uchwały w zakresie przyznania Prezydentowi Miasta uprawnienia do wydawania zaleceń pokontrolnych.
Odnosząc się do postawionego zarzutu przede wszystkim należy przywołać treść art. 90 ust. 4 u.s.o.. Stanowi on, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wynika zatem z niego jednoznacznie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji.
Jak słusznie zauważył w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji odwołując się do pojęcia kontroli zdefiniowanego w encyklopedii ekonomicznej, jak i w słownikach języka polskiego, że pojęcie to oznacza rodzaj działalności, na który składa się sprawdzenie działania faktycznego i porównanie go ze stanem wymaganym (wyznaczonym) w normach prawnych, technicznych, ekonomicznych i innych oraz sformułowanie wniosków, mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości, a także usprawnienie prac kontrolowanej jednostki. Podstawowe funkcje to sprawdzenie, ocenienie i wnioskowanie. Zatem kontrola obejmuje nie tylko ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, ustalenie rozbieżności, ale ustalenie przyczyn tych rozbieżności oraz wyciągnięcie wniosków zmierzających do likwidacji tych rozbieżności.
Tryb w rozumieniu potocznym wg słownika języka polskiego oznacza – ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system, np. sprawa odbyła się w trybie przyśpieszonym (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 913/12, LEX nr 1247560). Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych.
Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1321/11, LEX nr 1145222). Wynika zatem z powyższego, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji.
W wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11, LEX nr 1367204 odnoszącym się do uchwały dotyczącej przyznawania i rozliczania dotacji, kwestionowanej także przez skarżącą kasacyjnie Spółkę C. wprawdzie jej skarga na tę uchwałę została odrzucona przez Sąd pierwszej instancji, jednak ocenie Sądu akt ten podlegał w związku ze skutecznym złożeniem skargi przez inny podmiot, a mianowicie przez Spółkę "C,", NSA skonstatował, że ustawodawca pozostawia pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby zrealizował uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej. Stwierdził także, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do wystosowania do kontrolowanego zaleceń pokontrolnych, w tym żądanie od podmiotu kontrolowanego w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień ich usunięcia.
W procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejecie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o..
Warto zatem w tym miejscu przywołać treść uregulowań ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (jednolity tekst: Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm. – dalej: u.k.s.). Z art. 27 ust. 1 pkt 7 u.k.s. wynika, że wynik kontroli powinien zawierać termin usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ kontroli skarbowej. Ustęp 6 tego artykułu stanowi zaś, że kontrolowany jest obowiązany, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w ust. 4, w ciągu 30 dni po upływie terminu określonego w ust. 1 pkt 7, poinformować organ kontroli skarbowej o sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Natomiast ust. 7 przewiduje, że organ kontroli skarbowej może zwrócić się do kontrolowanego o dodatkowe wyjaśnienia w związku z informacją, o której mowa w ust.
6. Wskazane regulacje odnoszą się wprost do zaleceń pokontrolnych, obowiązku usunięcia nieprawidłowości, żądania dodatkowych wyjaśnień. Podkreślić należy, że rozwiązania te funkcjonują w ramach procedury kontrolnej.
Mając na względzie powyższe nie można się zgodzić z zarzutem błędnej wykładni art. 90 ust. 4 u.s.o. i w konsekwencji naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a., a także przepisów art. 2, art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP.
Końcowo podkreślić należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 9 stycznia 2014 r., o sygnaturze akt II GSK 1571/12 (por. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach: www.cbois.nsa.gov.pl), który zapadł w stosunku do skarżącej Spółki w analogicznym stanie faktycznym.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.