Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 358/13, oddalił skargę P. Z. – prowadzącego P. P.M.P. (dalej: skarżący) na informację W.-M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku.
Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że [...] grudnia 2012 r. P. Z. złożył wniosek do W.-M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. o dofinansowanie projektu pt.: "Wdrożenie innowacyjnego procesu technologicznego w zakresie bezinwazyjnego udrażniania sieci kanalizacyjnych w firmie P.M.P. P. Z. w E.", do konkursu [...] ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego W. i M. na lata 2007–2013.
Pismem z [...] marca 2013r. W.-M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w O. (dalej: ARR, Instytucja Pośrednicząca, IP, organ) poinformowała stronę, że jej wniosek nie spełnia kryteriów formalnych określonych w dokumentach programowych RPO WiM 2007-2013. W uzasadnieniu pisma organ szczegółowo wskazał powody braku zakwalifikowania do dalszej oceny merytorycznej i strategicznej.
W wyniku wniesienia przez skarżącego protestu od negatywnej oceny projektu, Instytucja Pośrednicząca II stopnia pismem z [...] kwietnia 2013 r. poinformowała o jego negatywnym rozpatrzeniu. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podniosła, że zgodnie z opisem wniosku o dofinansowanie i budżetem projektu (wskazanych w pkt C-4.2 i D-4 wniosku) oraz zapisami złożonego biznesplanu, przedmiotem inwestycji jest zakup koparko-ładowarek: na kołach, kołowej obrotowej, mini-koparki na gąsienicach, kamer do inspekcji kanałów (dużej, małej, średniej), urządzenia wysokociśnieniowego do czyszczenia kanałów kanalizacyjnych z zamontowanym zbiornikiem na kołach i czyszczarki wysokociśnieniowej wielofunkcyjnej do udrażniania kanalizacji wewnętrznych.
W ocenie organu przedstawiona opinia o innowacyjności nie pozwala stwierdzić, że w ramach projektu ponoszone będą wydatki kwalifikowane dotyczące bezpośrednio zakupu innowacyjnych maszyn, urządzeń, ciągów technologicznych, wartości niematerialnych i prawnych. Na podstawie opinii o innowacyjności trudno również jednoznacznie stwierdzić o innowacyjności procesowej, ponieważ w części 2 opinii przedstawiono tylko opis prac wykonywanych w ramach zleceń przyjmowanych przez wnioskodawcę, bez jakiegokolwiek odniesienia do istoty stosowanej innowacji, a w części "źródła danych" powołano się na "projekt racjonalizatorski dotyczący nowej technologii w zakresie produkcji systemowych hal stalowych". Przytoczone źródło budzi w ocenie IP wątpliwości co do związku z projektem. Brak jest zatem podstaw do uznania innowacyjności projektu, a cel i uzasadnienie projektu, określone w pkt C-4 wniosku, nie są zgodne z celami i uzasadnieniem Poddziałania 1.1.7 Dotacje inwestycyjne dla mikroprzedsiębiorstw i sektora MŚP w zakresie innowacji i nowych technologii.
Organ powtórzył w tym punkcie ocenę informacji z [...] marca 2013 r., że projekt nie wprowadza żadnej z ww. zmian procesowych, produktowych lub organizacyjnych połączonych ze zmianami procesowymi lub produktowymi.
W zakresie kryterium kwalifikowalności kategorii kosztów IP II stopnia podała, że ze względu na niespełnienie kryterium dot. innowacyjności, przedstawione w budżecie koszty uznaje się za nieinnowacyjne. Organ wskazał na dwie zasady obowiązujące przedsiębiorcę przy sporządzaniu budżetu projektu, w myśl których:
1 - przedstawione przez przedsiębiorcę w opisie projektu wydatki powinny służyć bezpośrednio zakupom innowacyjnych maszyn, urządzeń, ciągów technologicznych, wartości niematerialnych i prawnych. Wydatki kwalifikowalne inne niż dotyczące bezpośrednio zakupu innowacyjnych maszyn, urządzeń, ciągów technologicznych, wartości niematerialnych i prawnych, mogą stanowić maksymalnie 20% wszystkich wydatków kwalifikowanych projektu;
2 - przedsiębiorca nie może ująć w budżecie projektu po stronie wydatków kwalifikowanych kosztów niekwalifikowanych (niemogących być zaliczonymi do wydatków kwalifikowanych zgodnie z Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków, których wielkość przekracza 15% całkowitej wartości projektu (kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych).
Na podstawie tych zasad wskazano, że wydatki dotyczące zakupów innowacyjnych maszyn, urządzeń itp. powinny stanowić przynajmniej 80% wydatków kwalifikowalnych. Jednak wszystkie przedstawione w budżecie wydatki są nieinnowacyjne. Organ powołał się na § 7 ust. 9 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie (...) i podał, że w przypadku gdy wnioskodawca ujmie w budżecie po stronie kosztów kwalifikowanych projektu koszty niekwalifikowane, których wielkość przekroczy 15% całkowitej wartości projektu (kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych), wniosek taki zostaje wykluczony z dalszej oceny.
W zakresie kryterium: Zgodność projektu z regulaminem konkursu i ogłoszeniem o konkursie Instytucja Pośrednicząca II stopnia podała, że nie zostały spełnione zapisy załącznika 4 do Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego W. i M. na lata 2007-2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia (W..-M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O.) do konkursu [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej zwana u.z.p.p.r.).
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że postępowanie w sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w oparciu o przepisy wykonawcze do tej ustawy oraz na podstawie postanowień regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego W. i M. na lata 2007-2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia (W.-M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w O.) do konkursu [...].
Zgodnie z treścią art. 29 ust.1 u.z.p.p.r. Instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r., ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie konkursu zawiera informacje obejmujące m.in. kryteria wyboru projektu (art.29 ust.2 pkt 6 u.z.p.p.r.). Ogłoszonymi kryteriami związana jest zarówno Instytucja zarządzająca, jak i podmioty, które ubiegają się o dofinansowanie. W Regulaminie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów podano, iż złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej, merytorycznej i strategicznej. Wniosek został odrzucony z powodów formalnych.
Na etapie oceny formalnej, IP uznała, że projekt nie ma cech innowacyjności. W rozpoznawanej sprawie projekt został oceniony w trybie konkursowym. Przedmiotem inwestycji miał być zakup koparko-ładowarek: na kołach, kołowej obrotowej, mini-koparki na gąsienicach, kamer do inspekcji kanałów (dużej, małej, średniej), urządzenia wysokociśnieniowego do czyszczenia kanałów kanalizacyjnych z zamontowanym zbiornikiem na kołach i czyszczarki wysokociśnieniowej wielofunkcyjnej do udrażniania kanalizacji wewnętrznych. Przedstawiona opinia o innowacyjności nie pozwalała stwierdzić, że w ramach projektu ponoszone będą wydatki innowacyjne. W tej sytuacji należy zgodzić się z IP, że przedstawione przez przedsiębiorcę w opisie projektu wydatki, jako niezwiązane bezpośrednio z zakupami innowacyjnymi, nie mogą być ujęte w budżecie projektu po stronie wydatków kwalifikowanych.
Wydatki dotyczące zakupów innowacyjnych maszyn, urządzeń itp. powinny stanowić przynajmniej 80% wydatków kwalifikowalnych. W rozpoznawanej sprawie przedstawione w budżecie wydatki są nieinnowacyjne. Zgodnie z treścią § 7 ust. 9 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie (...), w przypadku gdy wnioskodawca ujmie w budżecie po stronie kosztów kwalifikowanych projektu koszty niekwalifikowane, których wielkość przekroczy 15% całkowitej wartości projektu (kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych), wniosek taki zostaje wykluczony z dalszej oceny.
Zestaw maszyn i urządzeń określony we wniosku wskazuje tylko, że mogą one być wykorzystywane przez skarżącego w działalności gospodarczej. Natomiast dołączona do wniosku opinia techniczna zawiera tylko dane techniczne tych maszyn i urządzeń i przedstawia technologię świadczenia usług. Brak było zatem podstaw do uznania innowacyjności projektu, a cel i uzasadnienie projektu, określone w pkt C-4 wniosku, nie są zgodne z celami i uzasadnieniem Poddziałania 1.1.7 Dotacje inwestycyjne dla mikroprzedsiębiorstw i sektora MŚP w zakresie innowacji i nowych technologii. Przedmiotem oceny była opinia techniczna. IP zasadnie uznała, że z ocenianej opinii technicznej nie wynikał związek pomiędzy zakupem ww. sprzętu a rzekomą innowacyjnością samego projektu. IP wskazała zasadnie, że bezinwazyjne udrażnianie instalacji sanitarnych, deszczowych i wodociągowych metodami: ciśnieniową, mechaniczną, chemiczną są znane i stosowane od wielu lat.
W opinii o innowacyjności wprawdzie rzeczoznawca wskazał, że opiniowana nowa technologia z wykorzystaniem nowatorskiego procesu bezwykopowego została stworzona w ramach projektu racjonalizatorskiego, nie wyjaśnił jednak na czym polega jej nowość i jaki związek z tą metodą ma zakup przedstawionego w projekcie sprzętu. Tę konkluzję w sposób niezamierzony potwierdził skarżący w treści skargi. Skarżący wskazał, że innowacją nie są metody czyszczenia kanałów, czy też technologia czyszczenia kanałów, a sam proces technologiczny wykonywanych usług w zależności od miejsca, rodzaju i wielkości uszkodzenia. W rzeczywistości w opinii o innowacyjności rzeczoznawca przedstawił technologię świadczenia usług. Ta metoda, która jest stosowana od wielu lat, polegająca na naprawie punktowej (miejscowej) oraz liniowej, została opisana w opinii o innowacyjności. W tej opinii szczegółowo został opisany proces technologiczny na str. 5, 6, 7 i 8. Natomiast w źródle danych rzeczoznawca wskazał projekt racjonalizatorski dotyczący nowej technologii w zakresie produkcji systemowych hal stalowych oraz projekt inwestycyjny wraz z planem sytuacyjnym linii produkcyjnej dostarczonej przez wnioskodawcę. A zatem na źródło niemające związku z przedstawionym wnioskiem.
P. Z. złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną zarzucił naruszenie:
- - art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd zapisu § 9 ust. 7 w związku z § 6 ust. 14 i 15 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego W. – M. na lata 2007–2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia (W.-M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w O.) do konkursu [...], polegającego na uznaniu, że opinia o innowacyjności jest niezgodna z Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków do konkursu, co na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. skutkowało oddaleniem skargi.
Skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem Sądu I instancji, że sporządzona opinia do projektu nie spełnia wymogów Regulaminu, tj. § 6 ust. 14 i 15 brak cech innowacyjności.
Skarżący wskazał, że przedmiotowa opinia o innowacyjności została sporządzona przez uprawnioną jednostkę będącą jednostką naukową w rozumieniu art. 2 pkt 9 z wyłączeniem lit. g/ ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.). Opinia została sporządzona przez stowarzyszenie techniczne – W. Radę Federacji Stowarzyszeń – Naukowo-Technicznych. Opinia została również sporządzona na prawidłowym wzorze zgodnie z załącznikiem nr 8 do Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Tym samym opinia sporządzona została przez uprawniony instytut, jak i w odpowiedniej formie.
Zdaniem skarżącego kwestionowanie opinii albo jej odmienna interpretacja jest niedopuszczalna i bez innych dowodów przeciwnych, które by ją podważały, nie mogą być brane pod uwagę. Inna ocena prawidłowo sporządzonej opinii pozwalałaby na bardzo szeroką ocenę składanych wniosków przez organ pośredniczący II stopnia stąd też wniosek o uchylenie wyroku w całości jej uzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Wymagania dotyczące wskazania w podstawie kasacyjnej przepisów, które zostały naruszone oraz uzasadnienie tych zarzutów wiąże się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie spełnia obowiązujących w tym zakresie wymogów. Skarga ta została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przy czym uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się wyłącznie do kwestionowania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organu dotyczących oceny wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie jego innowacyjności. O tej ocenie zadecydowały ustalenia faktyczne zawarte w przedłożonej przez skarżącego opinii rzeczoznawcy inż. H.W. z W. Rady Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych NOT z dnia [...] grudnia 2012 r.
Kwestionowanie ustaleń faktycznych jest możliwie jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., której kasator nie powołał ani też nie wskazał naruszeń przepisów postępowania. Trudno w tej sytuacji mówić o naruszeniu powołanych przez kasatora przepisów prawa materialnego tylko dlatego, że jego zdaniem stan faktyczny sprawy jest inny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, gdyż próba taka mogłaby odnieść zamierzony skutek tylko w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2. Kasator zaś nie wskazał na czym polegała błędna wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji. Nie można też mówić o niewłaściwym zastosowaniu powołanych przez kasatora przepisów prawa materialnego, skoro zarzut ten został uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych.
Niezależnie od powyższych uwag stwierdzić należy, że Sąd I instancji w ślad za organem niewadliwie ocenił, że przedłożona opinia rzeczoznawcy nie dawała żadnych podstaw do przyjęcia, iż zgłoszony przez skarżącego wniosek o dofinansowanie miał charakter innowacyjny. Skarżący sam wskazał, że innowacją nie są metody czyszczenia kanałów ani też technologia czyszczenia kanałów, a sam proces technologiczny wykonywania usług w zależności od miejsca, rodzaju i wielkości uszkodzenia. Tego "innowacyjnego procesu technologicznego" biegły rzeczoznawca w sposób przekonywujący nie wyjaśnił, skoro w tym zakresie odwołał się do projektu racjonalizatorskiego, przy czym nie wyjaśnił na czym polega jego nowość i jaki związek z tą metodą ma zakup przedstawionego w projekcie sprzętu. Ten projekt racjonalizatorski – według rzeczoznawcy – miał dotyczyć nowej technologii w zakresie produkcji hal stalowych oraz projektu inwestycyjnego wraz z planem sytuacyjnym, a zatem trudno uznać, aby miał on jakikolwiek związek ze zgłoszonym wnioskiem o dofinansowanie projektu, który dotyczył "bezinwazyjnego udrażniania sieci kanalizacyjnych".
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.