Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 1293/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P.S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z 11 października 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Po zawiadomieniu o nielegalnym wydobyciu piasku z działek o nr: [...] i [...] w miejscowości S. oraz z działki nr [...] w miejscowości K. w gminie S., pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu 13 maja 2016 r. przeprowadzili wizję terenową na ww. nieruchomościach. Na działce nr [...] stwierdzono istnienie zbiornika wodnego powstałego w wyniku prowadzonej eksploatacji. Skarpy zbiornika były porośnięte roślinnością, co świadczyło, że roboty były prowadzone kilkanaście lat temu. Od strony zachodniej w zbiorniku wodnym następowało zwałowanie mas ziemnych. Na działce nr [...] nie stwierdzono wydobywania kopaliny. Na działce nr [...] w części południowo-wschodniej stwierdzono składowanie na pryzmach gruzu budowlanego, z kolei w części północno-wschodniej istniało wyrobisko ze świeżymi śladami po wydobywanej kopalinie (drobny piasek). Od strony wschodniej wyrobisko zostało częściowo zazwałowane masami nadkładowymi.
Na obrzeżu wyrobiska ustawiona była koparka przygotowana do pracy. W czasie przeprowadzania wizji trenowej operator koparki (brat P.S.) załadował urobek na samochód ciężarowy MAN i zawiózł piasek do siedziby firmy P.S. (dalej "skarżący"). W trakcie dalszych czynności ustalono, że koparka i samochód ciężarowy należą do firmy skarżącego. Działka nr [...] była własnością skarżącego, natomiast właścicielem działek nr [...] i [...] była Gmina S.1. W trakcie wizji terenowej pracownik OUG w Poznaniu, posiadający uprawnienia mierniczego górniczego, dokonał obmiaru wyrobiska.
W czasie przesłuchania skarżący zeznał m.in., że: z działki nr [...] pobrał kruszywo (piasek) na własne potrzeby do budowanego domu mieszkalnego w ilości dwóch wywrotek (2 x 15 m2), tj. jedną wywrotkę 13.05.2016 r. i jedną wywrotkę tydzień przed przesłuchaniem. W miejscu, z którego pobrał piasek, istniało już wyrobisko, dlatego pobrał go z tego fragmentu działki. Nie zgłaszał zamiaru wydobywania kopaliny na własne potrzeby. Teren działki [...] był ogólnie dostępny, został przekształcony prowadzonym wydobyciem kruszywa w latach wcześniejszych przez inne osoby. Jeżeli potrzebował kruszywo do prowadzonej działalności, pobierał je z własnej żwirowni "W.".
Z dokumentacji pokontrolnej wynikało, że objętość kopaliny wydobytej bez koncesji z wyrobiska w części północno-wschodniej działki nr [...] wyniosła 1683,84 m3, co po przeliczeniu na jednostkę masy dało 2694 Mg.
Po wszczęciu wobec skarżącego w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej 7 lipca 2016 r. pracownicy OUG przeprowadzili kolejną wizję terenową i stwierdzili m.in., że istniejące w trakcie poprzedniej wizji wyrobisko w północno-wschodniej części działki nr [...] zostało wypełnione masami ziemnymi. Na terenie wymienionej działki nie było koparki ani innych maszyn służących do wydobycia kopaliny.
Ponownie rozpoznając sprawę, po uchyleniu wcześniejszej decyzji, organ pierwszej instancji przesłuchał osobę upoważnioną do reprezentacji Gminy S.1 oraz pozyskał z Urzędu Gminy i Miasta w S.1 szereg dokumentów dotyczących działki nr [...], w tym m.in. zgłoszenia nielegalnego wydobycia do organów ścigania oraz do Starostwa Powiatowego w Koszalinie. Dyrektor OUG pozyskał również poświadczone za zgodność z oryginałem kopie faktur VAT, dokumentujących zakupy piasku przez przedsiębiorstwo skarżącego.
Decyzją z 9 sierpnia 2018 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji 2 694 Mg piasku z działki nr [...], położonej w S,, wskazując, że opłata ustalana jest w granicach bieżącej eksploatacji stwierdzonej 13 maja 2016 r., prowadzonej od rzędnej 21,3 m do rzędnej 13,5 m n.p.m. wyrobiskiem wgłębnym o pow. 739,09 m2, które następnie zasypano do rzędnych otaczającego terenu, prowadzonej w 2016 r. (do 13 maja 2016 r.). Wysokość ustalonej opłaty podwyższonej wyniosła 62 501,00 zł.
Decyzją z 11 października 2018 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia podmiotu wydobywającego kopalinę z ww. wyrobiska, organ wskazał, że w wyniku wizji lokalnej pracownicy OUG stwierdzili, że na działce znajdowała się koparka, należąca do skarżącego. Operator koparki – brat skarżącego – załadował piasek na samochód ciężarowy, należący do skarżącego i odwiózł piasek do firmy skarżącego. Te okoliczności zdaniem organu, potwierdzały wiarygodność wcześniejszego zawiadomienia o nielegalnym wydobyciu piasku przez skarżącego. Świeże ślady wydobycia jednoznacznie wskazywały na to, że to właśnie przy użyciu ww. koparki powstało wyrobisko w północno-wschodniej części działki nr [...]. W tym stanie rzeczy organ nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego, że z przedmiotowej nieruchomości pobrał na własne potrzeby tylko dwie wywrotki piasku, tj. razem ok. 30 m3.
WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy słusznie stwierdziły, że czynności wykonywane przez skarżącego stanowiły działalność górniczą, polegającą na wydobyciu kopaliny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.; dalej "p.g.g."). Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że wydobycie kopaliny odbywało się za zgodą strony i na jej rzecz. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że piasek pozyskiwały inne nieustalone osoby.
Wobec tego Sąd uznał, że nałożenie na skarżącego opłaty dodatkowej było prawidłowe. WSA podzielił ustalenia organów co do ilości wydobytej kopaliny, dokonane na podstawie pomiarów wykonanych przez pracownika organu posiadającego uprawnienia mierniczego górniczego w trakcie kontroli. Prawidłowo organy przyjęły stan eksploatacji złoża istniejący 13 maja 2016 r. Do naliczenia opłaty podwyższonej prawidłowo zastosowano stawki określone w obwieszczeniu Ministra Środowiska z 25 sierpnia 2015 r. w sprawie stawek opłat na rok 2016 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2015 r. poz. 817).
Zdaniem WSA, organy zapewniły również skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a przede wszystkim co do ustaleń dokonanych w toku kontroli, zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej "k.p.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu drugiej instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a pozostającej w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP, tj. naruszającej prawo materialne – art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. poprzez jego zastosowanie w oparciu o bezpodstawne stwierdzenie, iż miało miejsce wydobycie przez P.S. kruszywa w łącznej ilości 2.694 Mg; zastosowano ww. przepisy prawa materialnego w oparciu o domniemanie, iż skoro to skarżącego "przyłapano na gorącym uczynku" 13 maja 2016 r., to jedynym wydobywającym kruszywo pozostawał P.S., podczas gdy skarżący nie dokonał wydobycia kruszywa we wskazanej ilości; brak było podstaw do obciążenia P.S. odpowiedzialnością za wydobycie 2.694 Mg kruszywa; skarżący dokonał wydobycia kruszywa w ilości dwóch wywrotek (2x15m3) oraz naruszającej art. 6 ust. 1 pkt 3 i art. 6 ust. 1 pkt 19 ww. ustawy przez przyjęcie iż doszło do odłączenia kopaliny ze złoża w celu osiągnięcia korzyści gospodarczej, podczas gdy kopalinę wydobyto do celów prywatnych;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a.") oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na fakt naruszenia których skarżący zwrócił uwagę w treści skargi do WSA w Gliwicach,
- 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. przejawiającym się w braku poinformowania skarżącego o czynnościach wykonywanych na działce [...] 13 maja 2016 r. skutkującym jego nieobecnością podczas prowadzonych oględzin.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.
Ze skargi kasacyjnej wynikało, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach w przedmiocie opłaty za wydobycie kopaliny bez koncesji, stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że na podstawie art. 140 ust. 1 i 2 pkt 2 p.g.g. organ zasadnie nałożył na skarżącego P.S. karę pieniężną w wysokości 62 501 zł.
Natomiast przeciwnego zdania był skarżący, który zakwestionował powyższe stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przytoczyć kilka uwag natury ogólnej dotyczących zakresu kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, co jest konieczne z uwagi na sposób sformułowania przez pełnomocnika skarżącego zarzutów kasacyjnych.
Ocena tych zarzutów kasacyjnych, z uwagi na sposób, w jaki zostały one postawione, skonstruowane oraz uzasadnione, nie może pomijać faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).
Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a która wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
W zakresie zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa procesowego skarga kasacyjna nie była obszerna, istota stawianych w niej zarzutów procesowych sprowadzała się jedynie do ogólnych zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz kwestii niepoinformowania skarżącego o terminie oględzin na działce nr [...] w dniu 13 maja 2016 r. tj. naruszenia art. 10 k.p.a.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi na decyzje organu drugiej instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. wskazać należy na trzy istotne kwestie.
Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a,, stąd też nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
Po drugie, powiązanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne, wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.
Po trzecie wreszcie, zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że oba wskazane wyżej przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Pierwszy z nich wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi – dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" – mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego.
Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. – przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. – przez jego błędne zastosowanie, możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego, jednak w skardze kasacyjnej tego nie uczyniono.
Dodać też należy, że formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, dokładnie który przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów zachowania adresowanych do sądu, które miałyby zostać naruszone przez ten sąd, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Przywołanie w petitum skargi kasacyjnej przepisy nie mogły być zatem uznane za skuteczne, gdyż skarżący nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać ich naruszenia oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności w zakresie, w jakim miałoby to dotyczyć stanu faktycznego oraz sposobu jego ustalenia. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13) omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego.
Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zarzutów procesowych nie dała również żadnych podstaw, aby twierdzić, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przez organ art. 10 k.p.a., tj. że pozbawiono skarżącego prawa obrony i prawa do wypowiedzi. Przepis ten przewiduje w § 1, że organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast w § 2 i 3 przewidziano wyjątki od tej zasady. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W tej sprawie skarżący kasacyjnie nie tylko wadliwie sformułował ten zarzut kasacyjny, ale również nie wykazał zaistnienia uchybienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organ wszczął postępowanie w rozpoznawanej sprawie 24 czerwca 2016 r., natomiast wcześniej 13 maja 2016 r. pracownicy organu podejmowali czynności po otrzymaniu zgłoszenia od osoby trzeciej na okoliczność rozpoznania nielegalnej eksploatacji kruszywa.
Skoro były to czynności wykonywane jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania, brak było podstaw do powiadamiania o nich skarżącego. Dopiero wyniki oględzin doprowadziły do wszczęcia postępowania i w konsekwencji do udziały w nim skarżącego.
Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) z uwagi na sposób, w jaki zostały skonstruowane i uzasadnione, nie dały podstaw, aby przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, które polegały na błędnym zastosowaniu art. 140 ust. 1 i 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 i art. 6 ust. 1 pkt 3 i 19 p.g.g.
Wyjaśnić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania i wyjaśnienia – przy postawieniu zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego.
Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.
W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocena zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W orzecznictwie NSA podnosi się również, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego, w sytuacji gdy skutecznie nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (np. wyroki NSA z: 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12,). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. m.in. wyroki NSA z: 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).
W judykaturze zgodnie przyjmuje się również, że zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. nie mogą służyć podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie (por. np. wyroki NSA z: 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1175/21; 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 989/21; 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 985/21). Oznacza to, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, jest niesporny lub nie został zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego – skutecznie – podważony Tymczasem kwestionowanie faktycznej podstawy rozstrzygnięcia i prawidłowości postępowania dowodowego może odbywać się wyłącznie poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów procesowych w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z: 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04). I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por. wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04).
Ze sposobu skonstruowania oraz uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wynikało, że skarżący w istocie podważał prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie dopuszczenia się przez skarżącego wydobycia kopaliny bez koncesji oraz kwestionował wysokość wymierzonej mu kary pieniężnej, uznając ją za "rażąco wygórowaną".
W świetle wskazanych wyżej okoliczności tak skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego zmierzający do podważenia oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy – przyjętych za podstawę wyrokowania – nie mógł przynieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Skoro skarżący w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem, zarzut błędnego zastosowania przepisów materialnoprawnych pozbawiony był usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP Zarzucając naruszenie art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 7 (zasada praworządności) Konstytucji, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w jaki sposób doszło do uchybienia przez Sąd pierwszej instancji tym normom – czy poprzez ich błędną wykładnię, czy też niezastosowanie. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odwoływał się do wskazanych norm Konstytucji, nie dokonywał ich wykładni. Przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji były natomiast ogólne przepisy k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego, tj. p.g.g.
Wskazać należy, że przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji to normy generalne – zasady ustroju państwa. Treść tych norm wytycza kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów obowiązującego prawa. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują natomiast konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że ani art. 2, ani 7 Konstytucji nie mogą stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. wyrok NSA z 1 marca 2006 r. II OSK 293/2005).
Z uwagi na niezasadność zarzutów wskazanych w pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji nie miały uzasadnionych podstaw.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.