Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 910/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o z.p.p.r., uwzględnił skargę "B." Sp. z o.o. w A. na informację Marszałka Województwa K. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach działania Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [..] sierpnia 2009 r. skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Zakup hydraulicznej prasy krawędziowej przez B. Sp. z o.o. w A. wymogiem poprawy jakości wytwarzanych produktów oraz zwiększenia konkurencyjności firmy na rynku", z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. na lata 2007-2013.
Pismem z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa K. odrzucił powyższy wniosek z powodu niespełnienia Kryterium A.3. Kompletność wniosku (wersje papierowe i elektroniczna wniosku nie były tożsame) i Kryterium A.4. Kompletność załączników (załącznik nr 9 "Oświadczenie o zabezpieczeniu środków niezbędnych do zrealizowania projektu" nie był zgodny ze wzorem, a co do załącznika nr 12 "Dokumenty potwierdzające sytuację finansową Beneficjenta" skarżąca nie załączyła deklaracji podatkowej CIT za 2008 r.).
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca Spółka podniosła w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy, że niezłożenie deklaracji CIT (załącznik nr 12) było jej błędem (urlop głównej księgowej i kłopoty zdrowotne osoby odpowiedzialnej za wniosek), który ma nadzieję uzupełnić po przywróceniu terminu do złożenia tego dokumentu.
Na skutek powyższego wniosku Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa K. pismem z dnia [...] listopada 2009 r. pozytywnie rozpatrzył wniosek Spółki w części dotyczącej Kryterium A.3. oraz Kryterium A.4. - załącznik nr 9, zaś negatywnie w zakresie Kryterium A.4. - załącznik nr 12, z uwagi na niezłożenie wymaganej deklaracji CIT za 2008 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że wnioskodawca nie załączył przedmiotowej deklaracji, zgodnie z uwagą nr 13 zawartą w piśmie z dnia [...] września 2009 r. Powołał się na § 11 ust. 4 Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. na lata 2007 - 2013 dla osi priorytetowej 5. Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Działanie 5.2. Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw Poddziałanie 5.2.2. Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, zwanego dalej: Trybem składania wniosków, zgodnie z którym nieustosunkowanie się w terminie lub częściowa poprawa wskazanych uchybień spowoduje odrzucenie wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej i stwierdził, że powoływanie się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na "wyjątkowy zbieg okoliczności" nie zwalnia wnioskodawcy od właściwego i terminowego dokonania korekty uchybień.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie "B." Sp. z o.o. w A. stwierdziła, że ocena formalna projektu została dokonana w sposób naruszający prawo, bowiem dołączyła deklarację CIT za 2008 r. składając inne wnioski o dofinansowanie, a popełniona przez nią nieprawidłowość jest niewielka i nie powinna skutkować tak daleko idącymi konsekwencjami, jak odrzucenie wniosku. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 5 Kodeksu Cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględniając skargę Spółki "B." stwierdził, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem art. 30b ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3) ustawy o z.p.p.r. Sąd przedstawił obowiązki instytucji zarządzającej wynikające z treści art. 29 ust. 1 i 2 pkt 6) ustawy o z.p.p.r., dotyczące ogłoszenia informacji obejmujących kryteria wyboru projektów, publikacji dokonywanych zmian w systemie realizacji (art. 28 ust. 5-7 ustawy o z.p.p.r.) oraz uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu i zapewniania przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 ustawy o z.p.p.r.). Powołał też wymóg określony w art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji WE nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U.UE.L.06.371.1), dotyczący dostarczania przez instytucję zarządzającą potencjalnym beneficjentom jasnych i szczegółowych informacji dotyczących kryteriów wyboru operacji do dofinansowania.
Stwierdził ponadto, że dokonanie kontroli zgodności z prawem działań instytucji zarządzającej wymaga dostępu do odpowiednich dokumentów systemu realizacji. W rozpoznawanej sprawie dokumentami tymi były: Instrukcja wypełniania wniosków z lutego 2009 r. oraz Tryb składania wniosków wraz z listą załączników wymienionych jako niezbędne na etapie składania wniosków (zał. Nr 2 do Uchwały 65/826/08 Zarządu Województwa K. z dnia 26 sierpnia 2008 r.).
W ocenie Sądu I instancji, z przepisów prawa oraz treści dokumentów dostępnych w Internecie nie wynika, by wyraźnie wskazano na potrzebę dostarczenia deklaracji CIT. Jedynie w piśmie z dnia [...] października 2009 r. poinformowano wnioskodawcę, że nie załączył deklaracji podatkowej CIT za rok 2008, zgodnie z uwagą nr 13 zawartą w piśmie z dnia [...] września 2009 r. Z treści § 11 ust. 4 Trybu składania wniosków wynika natomiast, że nieustosunkowanie się w terminie lub częściowa poprawa wskazanych uchybień spowoduje odrzucenie wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej.
Ponadto, negatywny wynik procedury odwoławczej nie zawiera uzasadnienia, o jakim mowa w art. 30b ust. 1 ustawy o z.p.p.r., pozwalającego przyjąć, że brak złożenia deklaracji CIT prowadzi do odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu. W sytuacji, gdy wnioskodawca przedstawił dokumentację potwierdzającą sytuację finansową, a w załączniku nr 12 jako dokumenty potwierdzające sytuację finansową wskazano przykładowo bilans, rachunek wyników, czy też sprawozdanie z przepływu środków pieniężnych, instytucja zarządzająca winna wykazać, że dopiero złożenie deklaracji CIT wypełni ten obowiązek. Brak złożenia deklaracji CIT mógł stanowić podstawę do odrzucenia wniosku jedynie, gdyby uniemożliwiał ocenę sytuacji finansowej beneficjenta w oparciu o inne złożone dokumenty, której to oceny instytucja zarządzająca nie dokonała. Wskazane przez instytucję zarządzającą uchybienia, pozostające poza kryteriami określonymi w art. 26 ust. 1 pkt 3) ustawy o z.p.p.r., nie mogą tworzyć warunków poprawności formalnej wniosku.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Marszałek Województwa K. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., w związku z art. 30e ustawy o z.p.p.r. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i uznaniu, że z przepisów prawa oraz z treści dokumentów dostępnych w Internecie nie wynikała wyraźna potrzeba dostarczenia dokumentu CIT oraz naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 30b ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o z.p.p.r. i przyjęcie, że dokonana przez instytucję zarządzającą ocena projektu Spółki "B." nie została uzasadniona zgodnie z treścią art. 30b ustawy o z.p.p.r.
Uzasadniając powyższe zarzuty nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, iż "z przepisów prawa oraz treści dokumentów dostępnych w Internecie nie wynikała wyraźna potrzeba dostarczenia dokumentu CIT". Obowiązek załączenia deklaracji CIT za ostatni zamknięty rok obrachunkowy dla potwierdzenia sytuacji finansowej, wynika z instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. na lata 2007-2013, stanowiącej załącznik nr 3 do Uchwały nr 36/486/09 Zarządu Województwa K. z dnia 7 maja 2009 r. Treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi wskazuje, że wnioskodawca miał świadomość powyższego obowiązku oraz że brak załączenia tego dokumentu stanowi uchybienie formalne wniosku. Wadliwe ustalenie Sądu w tym zakresie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 30b ust. 1 ustawy o z.p.p.r., polegającego na uznaniu, że instytucja zarządzająca nie uzasadniła dokonanej oceny projektu.
Ponadto, w myśl § 11 ust. 3-6 Trybu składania wniosków, stanowiącego załącznik nr 2 do Uchwały nr 53/842/09 Zarządu Województwa K. z dnia 9 lipca 2009 r., na etapie oceny formalnej dopuszczalna jest jednokrotna poprawa błędów wskazanych w piśmie Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa K. Zdaniem instytucji zarządzającej, zawarcie w piśmie z dnia [...] października 2009 r. informacji, iż niedołączenie deklaracji CIT za 2008 r. będzie skutkowało odrzuceniem wniosku, pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku pismem z dnia [...] września 2009 r. zawierającym zobowiązanie do dołączenia tego dokumentu, czyni zadość wymogowi uzasadnienia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 ustawy o z.p.p.r., to jest przyjęcia, że brak złożenia deklaracji CIT skutkuje odrzuceniem wniosku o dofinansowanie.
Pełnomocnik Spółki "B." wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu nawet w razie uznania, że jego uzasadnienie jest niepełne (art. 184 p.p.s.a.) i domagał się zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., jest uzasadniony. Przede wszystkim czynności stron podejmowane i oceniane w postępowaniu administracyjnym, WSA przedstawił niezgodnie ze stanem faktycznym. Ponadto nawet z ukazanych w motywach zaskarżonego wyroku tych czynności i ocen WSA wysnuł błędny wniosek o nieistnieniu wyraźnej potrzeby dostarczenia dokumentu CIT przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie wymienionego projektu.
W uzasadnieniu wyroku WSA przypomnienie stanu faktycznego rozpoczął od złożenia w dniu 11 sierpnia 2009 r. przez Spółkę "B." wniosku o dofinansowanie jej projektu i następnie zajął się omówieniem pisma dyrektora w Urzędzie Marszałkowskim z dnia [...] października 2009 r. odrzucającego ten wniosek z powodu uchybień formalnych, w tym również niezałączenia deklaracji podatkowej CIT za 2008 r. WSA pominął pismo tego dyrektora z dnia [...] września 2009 r. informujące Spółkę o szesnastu uchybieniach i brakach dostrzeżonych w jej wniosku, zawierając w jego pkt 13 żądanie uzupełnienia niekompletnej dokumentacji odpowiednim formularzem CIT. W odpowiedzi z dnia [...] września 2009 r. Spółka poinformowała, "że wszystkie wykazane błędy zostały poprawione". Informacja ta okazała się nieprawdziwa odnośnie zastrzeżeń co do kompletności wniosku i załączników, w tym braku deklaracji podatkowej CIT (Spółka zamiast niej ponownie przedłożyła sprawozdanie finansowe za 2008 r.), co było powodem odrzucenia jej wniosku pismem z dnia [...] października 2009 r. We wniosku z dnia [...] października 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka odniosła się do istniejących nadal braków w tej dokumentacji i zamieściła następujące wyjaśnienie: "(...) brak załączonego CIT-u, to wina jednoznacznie jest nasza, ale mamy nadzieję, że ewentualne przywrócenie terminu do złożenia poprawionych dokumentów umożliwi uzupełnienie wniosku o CIT.
Pragniemy podnieść, że brak dołączenia CIT był spowodowany wyjątkowym zbiegiem okoliczności: główna księgowa była na urlopie, a osoba odpowiedzialna za wniosek miała kłopoty zdrowotne, które miały wpływ na sprawdzenie poprawności tego załącznika. Należy ponadto podkreślić, że CIT za 2008 rok został dołączony do innych przekazanych do oceny w br. przez "B." wniosków i tylko wyjątkowy zbieg okoliczności spowodował brak uzupełnienia wniosku o ten dokument księgowy. Uważamy, że przedstawione w pkt 1 i 2 wyjaśnienia wskazują obiektywną przyczynę popełnienia przez nas błędu i spowodują powtórną ocenę wniosku z możliwością uzupełnienia nieprawidłowości, włącznie z uzupełnieniem wniosku o CIT." Mimo upływu 30 dni od złożenia tego wniosku do ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu [...] listopada 2009 r. Spółka nie nadesłała deklaracji podatkowej CIT za 2008 r., mając pełną świadomość skutków niedokonania tej czynności.
Nie można więc było przyjąć, jak to uczynił WSA w motywach wyroku, że "Jedynym uzasadnieniem potrzeby złożenia deklaracji CIT było to, że w piśmie z dnia [...] października 2009 r. (...) wskazano, iż nieustosunkowanie się w terminie lub częściowa poprawa wskazanych uchybień spowoduje odrzucenie wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej."
Nieprawdziwe jest również stwierdzenie WSA "(...) że z przepisów prawa oraz treści dokumentów dostępnych w Internecie nie wynika, by wyraźnie wskazano na potrzebę dostarczenia dokumentu CIT". Otóż w Internecie zamieszczono pełne teksty załączników do uchwał Zarządu Województwa K. określających tryb składania wniosków o dofinansowanie projektów, sformalizowane druki takich wniosków i instrukcje ich wypełniania, z których Spółka "B." oczywiście skorzystała. W pkt 12 "Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie projektu...", będącej załącznikiem Nr 3 do uchwały nr 36/486/09 Zarządu Województwa K. z dnia 7 maja 2009 r., jednoznacznie określono obowiązek załączenia przez osoby prawne do takiego wniosku: a) bilansu oraz rachunku zysków i strat za ostatni zamknięty rok obrachunkowy, za okres bieżący – zamknięte kwartały zgodnie z przepisami o rachunkowości, b) odpowiedniego formularza CIT.
Nie jest to dokumentacja tożsama ani zamienna co do charakteru i przeznaczenia, bo pierwsza z nich ma charakter księgowy, a druga (CIT) – finansowy, ilustrujący rozliczenie zobowiązań podatkowych za okres roku. Razem z innymi załącznikami stanowi ona integralną całość i zawsze podlega łącznej ocenie co do zgodności wniosku z kryteriami formalnymi, a dopiero po spełnieniu tych wymogów dokonuje się oceny merytorycznej projektu. Przy niekompletnej dokumentacji uruchamia się procedurę określoną przepisami "Trybu składania wniosków o dofinansowanie..." stanowiącego załącznik Nr 2 do uchwały nr 53/842/09 Zarządu Województwa K. z dnia 9 lipca 2009 r. Jeżeli zastosowanie jej nie przyniosło uzupełnienia tych braków, postępowanie administracyjne kończy się wydaniem negatywnej oceny formalnej wniosku i nie przechodzi się do drugiego etapu, tj. merytorycznej oceny projektu. Również na taką ocenę stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 30c ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W skardze kasacyjnej trafnie też zarzucono naruszenie przez WSA art. 30b ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o z.p.p.r. W motywach zaskarżonego wyroku nie zwrócono uwagi na różnice pomiędzy istotą i przesłankami formalnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu a merytoryczną oceną projektu. Nie można zacierać różnic pomiędzy tymi etapami przez niedocenianie znaczenia kompletności dokumentacji jako warunku przejścia do drugiego etapu rozpoznawania tak podzielnej sprawy. Niezrozumiałe uchylanie się Spółki "B." od ciążącego na niej obowiązku załączenia do wniosku deklaracji podatkowej CIT za 2008 r., mającej inny charakter niż dokumentacja księgowa, nie mogło w żaden sposób obciążać instytucji zarządzającej ani wymusić na niej dokonania oceny merytorycznej projektu z naruszeniem unormowań zawartych w systemie realizacji tego programu operacyjnego województwa k. na lata 2007-2013, do których nie mają zastosowania przepisy k.p.a. stosownie do art. 37 ustawy o z.p.p.r.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.