Uzasadnienie
Skarga kasacyjna A. Z. skierowana jest przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej: WSA w W.) z dnia [..] kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa [..] oddalającemu skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: PNRA) z dnia [..] października 2010 r. utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [..] kwietnia 2010 r. zawartą w § 15 protokołu posiedzenia Rady z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..], mocą której skreślono A. Z. z listy adwokatów.
Skarżona uchwała zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. Na wniosek A. Z. Okręgowa Rada Adwokacka w W. uchwałą z dnia [..] listopada 2009 r. wpisała wnioskodawczynię na listę adwokatów. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wnioskodawczyni spełnia warunki określone w art. 65 pkt 1–3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), dalej: p.o.a. W dniu [,..] lutego 2010 r. Okręgowa Rada Adwokacka w W. wszczęła postępowanie w sprawie skreślenia A. Z. z listy adwokatów, a w dniu [..] kwietnia 2010 r. organ ten podjął uchwałę o skreśleniu A. Z. z listy adwokatów. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skreślona i złożyła odwołanie do PNRA. Uchwałą z dnia [..] października 2010 r. PNRA utrzymało w mocy uchwałę organu pierwszej instancji, podzielając argumentację uzasadnienia uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W..
Uchwała PNRA objęta została skargą A. Z. do WSA w W. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 4b ust. 1 pkt 1 p.o.a., polegające na błędnej wykładni przepisu, skutkiem której organy przyjęły, że wpis na listę adwokatów rodzi obowiązek wykonywania zawodu adwokata, a co się z tym wiąże przyjęcie, że osoba zajmująca stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości lub ścigania nie może posługiwać się tytułem adwokata i mieć prawa do wykonywania tego zawodu, jeżeli jej wpis na listę adwokatów nastąpił po objęciu stanowiska w tych organach. Skarżąca wskazała również na naruszenie tych przepisów przez błędne przyjęcie, że uzyskanie tytułu zawodowego adwokata i niewykonywanie tego zawodu stanowi przeszkodę do pozostawania w stosunku pracy w organach ścigania, a przez to jest podstawą do skreślenia z listy adwokatów. W skardze wskazano również na naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bez wyraźnego odwołania się do konkretnych przepisów oraz naruszenie art. 45 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a.
Wskazując na te naruszenia, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwał organów obu instancji w trybie uproszczonym, ewentualnie o uchylenie tych uchwał oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Oddalając skargę WSA w W. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Przede wszystkim stwierdził, że organy adwokatury podejmując uchwały poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Z tego powodu WSA w Warszawie uznał, że zarzut skargi wskazujący na naruszenia przepisów procesowych był nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. nie może być wiązany z wykonywaniem lub niewykonywaniem zawodu adwokata. W ocenie WSA w W. z treści art. 4a ust. 1 p.o.a. jednoznacznie wynikają formy wykonywania zawodu przez adwokata, a rozpoczęcie wykonywania tej działalności musi być poprzedzone złożeniem ślubowania i wyznaczeniem miejsca (siedziby) prowadzonej działalności. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. daje podstawę do skreślenia z listy adwokatów osoby, która pozostaje w stosunku pracy, a więc jest zatrudniona w szeroko pojętym wymiarze sprawiedliwości lub organach ścigania.
Z tego względu poprawne stosowanie dyspozycji art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. wymaga odwołania się do wykładni systemowej i celowościowej, a nie tylko językowej, jak próbuje to czynić skarżąca. Tylko w ramach szeroko rozumianej wykładni można ustalić poprawne znaczenie i treść przepisu, który powinien prowadzić do sytuacji akceptowanej z punktu widzenia roli i znaczenia organizacji pomocy prawnej. Takiego skutku nie można osiągnąć odwołując się do wykładni językowej, gdyż jej efekt prowadzi do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania, a więc pozwala osobie czynnej zawodowo w ramach organów ścigania lub sprawiedliwości posługiwać się tytułem zawodowym adwokata.
Od wyroku WSA w W. z dnia [..] kwietnia 2011 r. skargę kasacyjną złożyła A. Z. Skarga wskazuje jako podstawę prawną treść art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 715), dalej: p.p.s.a. Wskazując podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła wyrokowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż uchwały organów adwokatury obu instancji obarczone są wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 k.p.a., bo utrzymują w obrocie prawnym akty, które nie zostały podpisane przez wszystkich członków organu kolegialnego biorących udział w ich wydaniu i nie odpowiadają przepisom prawa. Wskazując na powyższe regulacje, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że wyrok WSA w W. akceptuje również naruszenie art. 10 k.p.a. w postępowaniu przed organami administracji.
Te naruszenia przepisów postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy, zatem powinny być uwzględnione przez Sąd. Brak odniesienia się do nich przez WSA w W. wyczerpuje dyspozycję art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego kasatorka wskazała podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i stwierdziła, że objęty skargą wyrok narusza przepisy prawa, w szczególności art. 4b ust. 1 pkt 1 i art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. Naruszenie to polega na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów. W ocenie strony skarżącej obowiązujący stan prawny mający zastosowanie w sprawie nie pozwala przyjmować wniosków, które dla WSA w W. stały się podstawą oddalenia skargi. Nieuprawniony i bezpodstawny jest pogląd, że zatrudnienie w organach wymiaru sprawiedliwości i ścigania stanowi podstawę do skreślenia z listy adwokatów, skoro z treści przepisów jednoznacznie wynika, że art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 4b ust. 1 pkt 1 p.o.a. nie może mieć zastosowania w odniesieniu do osób, które zostały wpisane na listę adwokatów po podjęciu zatrudnienia i nie wykonują zawodu adwokata. Skarżąca wskazała, że w wyroku doszło do naruszenia art. 4b ust. 1 pkt 1 p.o.a. przez przyjęcie dla wyznaczenia treści tej normy wykładni systemowej i celowościowej, pomimo jednoznacznego zakresu przepisu możliwego do określenia w ramach wykładni językowej.
Wreszcie skarżąca podkreśliła, że ustawa rozróżnia sytuację adwokata, który po uzyskaniu wpisu na listę obejmuje stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości lub ścigania od sytuacji, gdy osoba w trakcie pełnienia tych stanowisk spełnia wymogi do wpisu na listę i taki wpis uzyskuje. W tym ostatnim przypadku nie zachodzą warunki do skreślenia z listy adwokatów. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 65 ust. 1 w związku z art. 17 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgodnie z konstytucyjną zasadą wolności wyboru i wykonywania zawodu dopuszczalne jest pozbawienie uprawnienia do posługiwania się tytułem zawodowym adwokata osób, które pozostają w stosunku pracy z powołania zanim uzyskały wpis na listę adwokatów.
Ze wskazanych powodów skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi oraz stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy administracji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek nieważności, zatem postępowanie kasacyjne objęło badanie zasadności podstaw kasacji przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Trafny jest zarzut naruszenia przez wyrok WSA w W. art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegający na nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji skargi, pomimo że uchwały organów adwokatury dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla, że uchwały w sprawie skreślenia z listy adwokatów są rozstrzygnięciami indywidualnymi, do których mają zastosowanie stosowne przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji. P.o.a. w tym zakresie nie wprowadza żadnych wyłączeń czy ograniczeń ani modyfikacji, poza określeniem sposobu funkcjonowania organów. Niewątpliwie ORA i PNRA to organy kolegialne, zatem są zobowiązane do działania właściwego dla takich organów. W szczególności odnosi się to do wydania (podjęcia) uchwały w sprawach wpisu lub wykreślenia adwokata. Stosownie do treści art. 45 ust. 1–3 p.o.a. uchwała ORA, by była ważna musi zostać podjęta przez co najmniej połowę członków rady, w tym dziekana lub wicedziekana, większością głosów w głosowaniu tajnym.
Te reguły obowiązują co do zasady, jeżeli nie ma miejsca równowaga głosów. Określają one sposób działania organu, nie modyfikują jednak treści art. 107 § 1 k.p.a. Wskazany przepis wymienia elementy decyzji. Elementami tymi są m.in. oznaczenie organu, data wydania decyzji, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (...) oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzje organów adwokatury nie spełniają określonych w art. 107 § 1 k.p.a. warunków, przy czym w różnym zakresie odstępują one od wymogów określonych w tym przepisie. Uchwała ORA w W. z dnia [..] kwietnia 2010 r. spełnia wymogi związane z określeniem organu, oznaczeniem daty oraz strony i podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Natomiast narusza prawo w zakresie podpisu decyzji (uchwały) przez osoby upoważnione do jej wydania. Z kolei uchwała PNRA dołączona do akt sprawy jest tylko wyciągiem z protokołu nr [..] z dnia [..] października 2010 r. Z treści tego dokumentu wynika, że pkt 4 porządku obrad [..] z tego dnia odnosił się do spraw osobowych wskazanych w pkt 1–13 załącznika nr 1, przy czym z akt sprawy przedstawionych Sądowi nie wynika, aby porządek obrad był załącznikiem nr 1 do protokołu, skoro organ do tych akt dołącza także listę obecności, z której nie wynika, że jest ona załącznikiem do protokołu, a tym bardziej jaki posiada numer porządkowy. Analiza tych dokumentów nie pozwala jednoznacznie określić, jaką sprawę rozpatrywało PNRA w dniu [..] października 2010 r. w odniesieniu do skarżącej kasacyjnie, skoro z treści dołączonego porządku obrad można ustalić, że w pkt 4 były rozpoznawane sprawy osobowe, a z opisu tych spraw zawartego w tym dokumencie wynika tylko, że sprawę skarżącej referowała określona osoba.
Nie wynika natomiast jaką decyzję podjęto, bo treść pkt 4 wyciągu z protokołu wskazuje tylko w jakim trybie głosowano sprawy osobowe. Stwierdzenie tych faktów musi prowadzić do wniosku, że decyzja odwoławcza nie spełnia wymogów określonych dla takiego rozstrzygnięcia w art. 107 § 1 k.p.a. Przede wszystkim nie wskazuje jednoznacznie podmiotu i rozstrzygnięcia jakie na podstawie art. 138 k.p.a. może być podjęte w postępowaniu odwoławczym. Uchwała ta nie wskazuje podstawy prawnej, a więc art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a., oraz nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. P.o.a. nie zwalnia organów adwokatury z konieczności stosowania wskazanych przepisów, a więc uchwały w sprawach skreślenia z listy adwokatów muszą odpowiadać wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Zatem mają wskazywać stronę przez określenie danych identyfikujących podmiot, podstawę prawną rozstrzygnięcia przez przytoczenie przepisów prawa oraz rozstrzygnięcie jako wiążącą konsekwencję zastosowania przepisów materialnych i procesowych.
W końcu mają mieć uzasadnienie, gdyż p.o.a. nie zwalnia organów orzekających o skreśleniu z obowiązku uzasadnienia swoich rozstrzygnięć. W związku z tym, w zakresie odstąpienia od uzasadnienia uchwały może mieć zastosowanie art. 107 § 4 k.p.a., z tym jednak zastrzeżeniem, że decyzja odwoławcza zawsze musi być uzasadniona. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji spełnia istotną funkcję gwarancyjną, zatem zaniechanie uzasadniania rozstrzygnięć należy uznać za istotną wadę procesową. Z tego powodu nie do przyjęcia jest praktyka wydawania decyzji w sposób przyjęty przez PNRA, gdyż w takiej sytuacji na podstawie dokumentów nie można ustalić treści rozstrzygnięcia i określić sposobu podjęcia uchwały, czyli wskazać jak członkowie organu kolegialnego głosowali i jaki to może mieć wpływ na treść orzeczenia.
Decyzja stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Decyzja wydawana przez organ kolegialny, a taką jest uchwała objęta kontrolą Sądu, powinna być podpisana przez osoby wchodzące w skład organu. W przypadku ORA uchwałę powinny podpisać osoby uczestniczące w jej podjęciu i wykazane w protokole oraz na liście obecności. Dla ważności takiej uchwały istotne jest, aby spełnione były wymogi art. 45 ust. 1–3 p.o.a. Z kolei uchwała PNRA jako rozstrzygnięcie całego organu powinna być podpisana przez wszystkich członków Prezydium, gdyż p.o.a. nie wprowadza w stosunku do tego organu modyfikacji, jak ma to miejsce w przypadku ORA.
NSA stoi na stanowisku, że nie jest spełniony warunek wydania decyzji (uchwały) przez organ kolegialny, jakim jest ORA w W., w sytuacji gdy uchwała podpisana jest przez Wicedziekana oraz Sekretarza ORA w W. W tym zakresie Sąd aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r. I OSK 1292/06 (LEX 357455), w myśl którego koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ kolegialny jest nie tylko przegłosowanie rozstrzygnięcia na posiedzeniu organu i potwierdzenie tego faktu w protokole, ale złożenie podpisów pod uchwałą zawierającą rozstrzygnięcie i uzasadnienie.
Brak podpisu należy oceniać jako istotne naruszenie prawa procesowego, gdyż taki brak nie może być uzupełniony, a właściwy podpis jest warunkiem istnienia uchwały (szerzej: wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., II GSK 508/07). Wskazane naruszenie nie zostało zauważone przez skarżony wyrok, zatem WSA w W. dokonał kontroli uchwał z uchybieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na to naruszenie należało uznać za zasadny.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w połączeniu z art. 10 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że organy nie zastosowały w jej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla, że sprawa skreślenia z listy adwokatów ma specyficzny charakter w tym znaczeniu, że ustalenie stanu faktycznego sprawy nie dokonuje się w ramach skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu wielu środków dowodowych. Zatem znajomość sprawy przez stronę jest oczywista, a p.o.a. wprowadza tylko konkretne odesłania do k.p.a., nie przyjmuje ogólnej reguły, że w sprawach prowadzonych przez organy adwokatury ma zastosowanie k.p.a. w pełnym zakresie.
Wskazując na powyższe naruszenia przepisów postępowania przyjąć należy, że skarżony skargą kasacyjną wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zatem skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, a wyrok WSA w W. należało uchylić stosownie do treści art. 188 p.p.s.a. i rozpoznać skargę stwierdzając nieważność uchwały PNRA z dnia [..] października 2010 r. oraz uchwały ORA w W. z dnia [..] kwietnia 2010 r. w sprawie skreślenia A. Z. z listy adwokatów. Wobec wskazanych naruszeń, NSA nie odnosił się do naruszeń prawa materialnego, gdyż zarzut naruszenia tych przepisów może być podnoszony tylko w przypadku, gdy nie doszło do naruszeń prawa procesowego.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.