Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 871/15 oddalił skargę A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Inspektorzy Śląskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Katowicach w dniach [...] – [...] marca 2014 r. przeprowadzili w siedzibie [...] A. Z. kontrolę zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz z przepisami wykonawczymi. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół.
Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach decyzją z [...] października 2014 r. nałożył na A. Z. [...] karę pieniężną w wysokości 18.700 zł za stwierdzone podczas kontroli naruszenia przepisów o transporcie drogowym, tj. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie przebytej drogi kierowcy i wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego zmiany danych organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz nałożył na A. Z. karę pieniężną w wysokości 18.300 zł.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji co do faktu skracania tygodniowych okresów odpoczynku kierowców, prowadzenia przez kierowcę pojazdu bez rejestracji przy pomocy urządzenia rejestrującego, niezgłoszenia zmiany danych w zakresie liczby użytkowanych pojazdów, skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał za zasadne zarzuty strony dotyczące nieprawidłowego naliczenia przez organ pierwszej instancji kary w odniesieniu do przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne 30 minut.
W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że za opisane naruszenie należało wymierzyć karę w wysokości 850 zł a nie 1250 zł, jak uczynił to Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. W konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję i nałożyć na skarżącą karę pieniężną w wysokości 18.300zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92b lub art. 92c u.t.d., mogące wyłączyć odpowiedzialność strony za stwierdzone naruszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego, z wyjątkiem błędnego wyliczenia kary z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, zasadności stwierdzonych w kontroli uchybień i naruszeń. Sąd ocenił jako prawidłowe przeprowadzone przez organy administracji postępowanie, zarówno w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego, jak i zastosowania przepisów. Zaaprobował także stanowisko organów administracji, zgodnie z którym w sprawie nie miały zastosowania art. 92b i art. 92c u.t.d., bowiem odpowiedzialność za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym obejmuje zarówno niewłaściwą organizację przedsiębiorstwa, jak i brak należytego nadzoru nad osobami, którymi przedsiębiorca się posługuje (kierowcami). Z zebranego w sprawie materiału wynika zaś, że co prawda kierowcy zatrudnieni przez skarżącą byli przez pracodawcę pouczani o ciążących na nich obowiązkach wynikających z przepisów regulujących transport drogowy, jednak skarżąca nie dołożyła należytej staranności w egzekwowaniu wykonania tych obowiązków.
A. Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania:
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu trzeciego i czwartego zawartego w skardze, tzn. zarzutów: "naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu pierwszej instancji oraz organu drugiej instancji do złożonych wniosków dowodowych i braku podania powodów, dla których organ pierwszej i drugiej instancji nie odniósł się w treści swoich decyzji do złożonych dowodów", jak również "naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 8 ust. 6 do 9 rozporządzenia Rady WE nr 561/2006 w zakresie niewłaściwie wyznaczonych przez organ kontrolny odpoczynków tygodniowych", a także jedynie zdawkowe odniesienie się do zarzutu pierwszego skargi (tzn. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) w zakresie w jakim strona skarżąca kwestionowała zaistnienie naruszenia mającego polegać na tym, że w dniu [...] stycznia 2014 r. A. G. nie rejestrował swojej aktywności, bowiem to nie on prowadził pojazd w trakcie rozładunku, lecz pracownik załadowcy (czyli kwestionowała zaistnienie naruszenia, o którym mowa w przepisie l.p. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), a także naruszenia mające polegać na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku;
- - art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez błędne zaaprobowanie faktu, iż organy pierwszej i drugiej instancji nie uwzględniły zgłoszonego przez stronę (pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r.) wniosku o przesłuchanie w charakterze świadków kierowców: A. G., M. M., J. P., A. R. na okoliczność przyczyn powstania naruszeń, brak wpływu przewoźnika na ich powstanie, prawidłowej organizacji pracy i nadzoru stosowanego przez przewoźnika - pomimo, że przedmiotem tych dowodów była okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy, tzn. czy strona zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę prac ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., a także czy zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a zatem - czy ziszczona została przesłanka egzoneracyjna opisana w art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.t.d., a także - w odniesieniu do świadka A. G. - czy w sprawie doszło do powstania naruszenia, o którym mowa w przepisie l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym;
- - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia skargi pomimo, że GITD w decyzji z [...] lipca 2015 r. dopuścił się naruszeń wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także dowolną ocenę materiału zebranego, a w konsekwencji błędne niezastosowanie przepisu art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) u.t.d., pomimo, że strona wykazała, iż zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., a także prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału, co w konsekwencji spowodowało niezastosowanie art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) u.t.d. i wymierzenie kary pieniężnej.
Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że w art. 92a ust. 1 u.t.d. przewidziano odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, w tym m.in. dotyczących czasu pracy kierowców. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu.
Wyjątek od tej zasady został unormowany w art. 92b ust. 1 u.t.d., który stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W rozpoznawanej sprawie organ nałożył na skarżącą karę pieniężną za stwierdzone w czasie kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, okresów odpoczynku, rejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz zgłaszania na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmian danych, o których mowa w art. 7a i 8 u.t.d., w wymaganym terminie.
Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania odnoszący się do stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia. Skarżąca w skardze kasacyjnej poddała krytyce wyłącznie jakość uzasadnienia wyroku sporządzonego przez Sąd pierwszej instancji, zaaprobowanie zaniechania przez organy obu instancji przesłuchania świadków – kierowców, którzy dopuścili się naruszeń stwierdzonych w czasie kontroli w przedsiębiorstwie oraz niezastosowanie w sprawie art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) u.t.d. Nie sformułowała natomiast żadnego zarzutu, który odnosiłby się do zaakceptowania przez WSA ustaleń faktycznych dokonanych przez organ i przedstawionych w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji należało przyjąć, że stan faktyczny przyjęty przez WSA za podstawę orzeczenia nie został podważony i jest on wiążący w sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.
W art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały określone warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. W myśl powołanego przepisu są to następujące elementy: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce.
Podnieść także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego orzeczenia. Za odmienną uznał natomiast sytuację, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takim przypadku art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi wystarczającej podstawy kasacyjnej do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia.
Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, mógłby być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istotnie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się szczegółowo do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze, jednak stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, chociaż zwięzłe, pozwala na odtworzenie toku rozumowania WSA, który doprowadził do stwierdzenia o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należało również uznać za chybiony.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że błąd organów, którego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji polegał m.in. na tym, że nie przeprowadziły one dowodów z przesłuchania kierowców, które miały zweryfikować stanowisko przedstawione przez skarżącą. W trakcie postępowania strona podkreślała, że winę za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w całości ponoszą kierowcy. Przedsiębiorca kładzie bowiem duży nacisk na szkolenie kierowców w zakresie obowiązujących przepisów dotyczących zasad i warunków wykonywania przewozu drogowego, w tym przepisów o czasie pracy kierowców, a także podejmuje działania dyscyplinujące kierowców.
Naczelny Sąd Administracyjny w nawiązaniu do stanowiska skarżącej zauważa, że przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., tzn. zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników wynagrodzenia zachęcających do naruszania przepisów o czasie pracy, nie można wykazać jedynie poprzez powołanie się na odbycie przez kierowców przeszkolenia. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że konieczne jest także dołożenie przez przedsiębiorcę należytej staranności w egzekwowaniu wykonywania tych obowiązków.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej, że przesłuchanie kierowców wyjaśniłoby kwestię zapewnienia przez skarżącą właściwej organizacji pracy, stosowanych środków nadzoru oraz braku jej wpływu na uchybienia powstałe z wyłącznej winy kierowcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d. (por. m.in. wyrok NSA z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92b ust. 1 u.t.d. zostały spełnione. Liczba stwierdzonych naruszeń oraz okoliczność, że naruszenia te dotyczą tych samych kierowców, podważają twierdzenia skarżącej o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy. Dodać należy, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów mogących potwierdzać, że w prowadzonym przez nią przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powtarzaniu się naruszeń.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała zatem, że dopełniła należytej staranności w zorganizowaniu oraz kontrolowaniu pracy kierowców, i że mimo tego kierowcy naruszyli przepisy o czasie pracy i wymaganych okresach odpoczynku. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by podjęła ona realne i skuteczne działania w celu zapewnienia przestrzegania przez zatrudnionych przez siebie kierowców przepisów regulujących wykonywanie przewozu drogowego. Właściwą organizację pracy oraz właściwe, uwzględniające wymagania z art. 92b ust. 1 u.t.d. zasady wynagradzania, mogłyby potwierdzić dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców i dostosowuje przyjmowane zlecenia do możliwości ich realizacji bez konieczności naruszenia przepisów regulujących czas pracy kierowców. Takich dowodów skarżąca w toku postępowania jednak nie przedstawiła. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w sprawie nie było podstaw do wyłączenia odpowiedzialności skarżącej na podstawie art. 92b ust. 1 u.t.d.
Mając zatem na uwadze, że skarżąca nie wykazała, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie organy administracji prawidłowo odmówiły zastosowania art. 92b u.t.d. i wymierzyły skarżącej karę pieniężną. Z tych też przyczyn zarzut nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, że wskutek naruszeń przepisów postępowania w toku postępowania administracyjnego doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie mógł zostać uznany za trafny. Zaskarżony wyrok nie narusza więc podanych w skardze kasacyjnej przepisów.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Koszty w wysokości 3600 zł obejmują wynagrodzenie za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.