Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2343/13 w sprawie ze skargi H.+ W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1a i ust. 1b pkt 2, art. 40c, art. 41 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 - dalej także: u.d.p.) oraz lp. 6 pkt 9 lit. d) i e), lp. 9 pkt 15 lit. b) załącznika nr 2 do tej ustawy, a także art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. – dalej także: P.r.d.) oraz art. 5 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), po rozpatrzeniu odwołania H. + W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej także: skarżąca spółka lub strona skarżąca), utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 24 780 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] lipca 2012 r. na drodze powiatowej nr [...], w miejscowości W., zatrzymano do kontroli pojazd marki M. o nr rej. [...]. Pojazdem kierował D. M. B., który wykonywał przewóz drogowy żwiru w imieniu przedsiębiorcy K. J. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. T. – B., J. K., K. P. [...], [...] – [...] K..
W toku kontroli dokonano ważenia oraz pomiarów pojazdów. Ważenie zostało przeprowadzone na stanowisku pomiarowym w miejscowości W. D. wagą samochodową do ważenia pojazdów w ruchu z okresem ważności legalizacji do dnia [...] marca 2013 r. Wyniki pomiarów zostały przedstawione kierowcy wraz z okazaniem świadectwa legalizacji ponownej wagi i protokołu z pomiaru równości terenu na stanowisku kontroli pojazdów w W. D.. Przebieg kontroli utrwalono protokołem.
W wyniku kontroli stwierdzono:
- - nacisk 31,48 t na podwójną oś napędową - przekroczenia o 16,98 t
- - masa całkowita pojazdu 45,04 t - przekroczenia o 13,04 t,
- - przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych - stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje, iż skarżący przedsiębiorca jako załadowca towaru, miała wpływ oraz godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ zauważył, że maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi może wynosić 32,0 t. Kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu (45,04 t po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 2% i zaokrągleniu do 0,1 t w górę dla każdej osi), co ma bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków poszczególnych osi. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że załadowca umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną, co - zdaniem organu odwoławczego - jednoznacznie dowodzi, że załadowca miał wpływ, w dodatku znaczący, na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu wypuszczając na drogę pojazd nienormatywny.
Organ odwoławczy podkreślił, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma strony skarżącej oraz zlecenia nr [...] wynika w sposób jednoznaczny, iż w przedmiotowym stanie faktycznym to właśnie skarżąca spółka była załadowcą. Organ podniósł, że kontrola drogowa wykazała przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, jak i przekroczenie nacisków na osi pojazdu. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, powyższe świadczy o godzeniu się załadowcy na powstanie naruszenia, tym bardziej, że pojazd przed wyjazdem na drogi publiczne został zważony i załadowca znał jego masę.
W ocenie organu odwoławczego, załadowca (skarżąca spółka) nie podjął jednak żadnych czynności zmierzających do doprowadzenia pojazdu do stanu normatywnego. Zdaniem organu odwoławczego, o braku staranności w procesie załadunku świadczy fakt, iż załadowca nie wystawił dokumentu WZ na konkretny transport, a jedynie na koniec dnia wydawał jeden zbiorczy dokument. Ponadto, jak podniósł organ, przesłuchany w trakcie kontroli kierowca pojazdu zeznał, iż nie wie, ile ładunku przewozi.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że wartości dmc są jednakowe dla wszystkich rodzajów dróg. Zdaniem organu, załadowca, godząc się na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, miał pełną świadomość, iż wypuszcza na drogę pojazd nienormatywny. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż pojazd załadowany w ten sposób jest nienormatywny na drogach wszystkich kategorii.
H. + W. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji uwzględniając skargę – uchylając ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r.
Zdaniem Sądu I instancji, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji powyższych uchybień - naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Sąd I instancji powołując treść art. 13 g ust.1, ust. 1b i 2 u.d.p. stwierdził, że odpowiedzialności załadowcy za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz dozwolonego nacisku osi na drogę nie można wywodzić automatycznie z samego faktu stwierdzenia tych naruszeń, załadowca bowiem nie ponosi odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym, lecz za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie musi zebrać dowody jednoznacznie wskazujące na zaistnienie wpływu lub godzenia się załadowcy, czyli dowody jednoznacznie wskazujące, że załadowca miał świadomość, że przewoźnik naruszy obowiązki lub warunki związane z wykonywanym przez niego przejazdem, a mimo to temu nie przeszkodził ("godził się"), lub wręcz do tego się przyczynił.
Według Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że odpowiedzialność wymienionych wyżej podmiotów jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz - jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika a warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 13g ust 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności strony skarżącej. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wyjaśnienia, jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej, a nade wszystko, jak przebiegał proces załadunku i ważenia. Organy nie wyjaśniły również, jakie działania powinien podjąć załadowca w celu uniemożliwienia wjazdu nienormatywnego pojazdu na drogę publiczną, a których nie podjął, godząc się na to naruszenie przepisów prawa i z jakich przepisów wynika obowiązek ich podjęcia, ewentualnie, jakie działania podjął przyczyniając się do wjazdu nienormatywnego pojazdu na drogę publiczną. Organy orzekające odmówiły przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów, które to dowody skarżąca spółka powoływała na okoliczność wykazania barku godzenia się i wpływu na naruszenie wskazywanych przez organ przepisów obowiązującego prawa.
Sąd I instancji uznał, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia na dowodach niezbędnych dla ustalenia odpowiedzialności przewoźnika (ustalenia kontroli z ważenia samochodu oraz zeznania kierowcy). Tymczasem odpowiedzialność załadowcy za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz dozwolonego nacisku osi na drogę, oparta jest na innych podstawach, niż odpowiedzialność przewoźnika i nie można jej wywodzić automatycznie z samego faktu stwierdzenia tych naruszeń, gdyż niezbędne jest dokonanie szczegółowych ustaleń.
Reasumując Sąd I instancji podał, że powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Konkretnie w ocenie Sądu wobec naruszenia zasad dotyczących postępowania dowodowego stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości. Dopiero na gruncie ustaleń faktycznych, które nie budzą żadnych wątpliwości, możliwe stanie się dokonywanie wykładni określonego przepisu prawa materialnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ustali zatem, czy skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszeń a następnie podejmie decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonującej treści.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 134 § 1 I art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. Z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na:
- - błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organu administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, bowiem nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. nie przeprowadziły postępowania dowodowego dotyczącego zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organy administracji wskazały dowody, które jednoznacznie potwierdziły wystąpienie w sprawie przesłanek hipotezy normy prawnej odnoszących się do załadowcy ładunku zawartych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.) zaś zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia;
- - błędnym przyjęciu, że organy wadliwie odmówiły przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków wnioskowanych przez skarżącą, podczas, gdy wskazane dowody nie dotyczyły okoliczności istotnych w sprawie, w związku z czym podlegały oddaleniu.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 13g ust. 1b pkt 2 oraz art. 13g ust. 1 i art. 40c ustawy o drogach publicznych, a także przepisów załącznika do u.d.p. poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazywały, że strona będąca załadowcą przewożonego ładunku miała wpływ, a co najmniej godziła się na powstanie naruszenia polegającego na poruszaniu się po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia.
Argumentację na poparcie zarzutów Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. + W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, jaki odnosi się do tego, że Sąd I instancji uznał, iż zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający do przypisania skarżącej odpowiedzialności za zdarzenie objęte kontrolą organu. Przed przystąpieniem do oceny tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do treści art. 13g ust.1b pkt 2 u.d.p., ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego wyznacza właśnie ta norma prawna.
Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych "za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej". Natomiast w myśl art. 13g ust. 1b tej ustawy karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku.
Odpowiedzialność załadowcy ma odmienny charakter niż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych powstaje jednak wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Z przytoczonej regulacji wynika więc, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 omawianej ustawy ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Oznacza to, że dowody takie powinny istnieć, a okoliczności załadunku towaru nie mogą budzić wątpliwości oraz dowody i okoliczności te powinny być na tyle jednoznaczne, aby nie pozostawiały żadnych wątpliwości, co do wpływu i godzenia się załadowcy na powstanie naruszeń.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji niezgodnie z zasadami określonymi w k.p.a., a zebrane dowody nie wskazują jednoznacznie na wpływ załadowcy na stwierdzone w sprawie naruszenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu jest trafne. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności strony skarżącej. W szczególności organy obu instancji nie podjęły próby wyjaśnienia jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie strony skarżącej i jak przebiegał proces załadunku i ważenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście przedstawianych przez stronę skarżącą wyjaśnień dotyczących procesu załadowczego i zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego wniosków dowodowych. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że oparcie się w tym zakresie wyłącznie na treści protokołu kontroli i zawartych w nim oświadczeniach kierowcy są niewystarczające dla prawidłowego ustalenia przesłanek odpowiedzialności załadowcy.
W związku z powyższym podkreślić należy, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadzi do zebrania całego materiału dowodowego i jest niewątpliwie pomocne w wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z treści powołanego art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. wynika bowiem, iż to organ ma obowiązek ustalenia okoliczności i dowodów wskazujących jednoznacznie na wpływ lub godzenie się załadowcy na powstałe naruszenie. Zaniechanie organów w tym zakresie uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i 78 k.p.a. Tak więc uznać należy, że samo stwierdzenie zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu nie uzasadnia odpowiedzialności załadowcy. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że zgromadzone w aktach sprawy dowody nie dają jednoznacznych podstaw do twierdzenia, iż skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.