Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r. (sygn. akt III SA/Gd 331/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę Burmistrza Miasta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...]) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu i piwa i umorzyło postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Burmistrz Miasta W. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. zarzucając jej naruszenie art. 18 pkt 10 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 1982 nr 35 poz. 230 ze zm.), art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz 483 ze zm.) i art. 5 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 1997 nr 89 poz. 555 ze zm.). W oparciu o powyższe zarzuty organ I instancji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej odrzucenie podnosząc, że Burmistrz Miasta W. w niniejszej sprawie działał jako organ I instancji, a zatem nie może złożyć skargi na przedmiotową decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r. (sygn. akt III SA/Gd 331/13) odrzucił skargę.
Sąd wskazał, że Burmistrz, jako organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie Sądu organ ten nie ma interesu we wniesieniu skargi, zaś skarga wniesiona przez ten organ podlega odrzuceniu. Sąd powołał się także na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03), z której wynika, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Sąd podzielił wyrażone w uchwale stanowisko, że w takiej sytuacji zachodzi brak legitymacji skargowej, skutkujący odrzuceniem skargi z powodu jej niedopuszczalności.
Pismem z dnia 2 czerwca 2013 r. (zatytułowanym "zażalenie organu") pełnomocnik Burmistrza Miasta W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i rozpoznania skargi. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które polegało na niewłaściwym zastosowaniu w sprawie przepisu art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję administracyjną, wydaną w tej sprawie w wyniku odwołania od decyzji pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie wskazał, iż stronie skarżącej, jako organowi jednostki samorządu terytorialnego, nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w wyniku odwołania od decyzji tego organu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi.
Warunkiem dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot, któremu w myśl art. 50 § 1 lub § 2 p.p.s.a. przyznano legitymację do jej wniesienia. Wskazać należy jednak, że z treści przepisu art. 50 p.p.s.a., ani też z treści art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), definiujących pojęcie strony, nie wynika, by uprawnionym do wniesienia skargi był organ administracyjny prowadzący postępowanie. W konsekwencji, za zasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji nie może być podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Podkreślić bowiem należy, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego może być (jako osoba prawna) stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 k.p.a., co skutkuje ograniczeniem form działania na rzecz jego interesu prawnego jedynie do form właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie i uprawnienie ich do korzystania z władztwa administracyjnego znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03) powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. We wskazanej sytuacji zachodzi brak legitymacji skargowej, skutkujący odrzuceniem skargi z powodu jej niedopuszczalności.
Organ administracyjny I instancji nie posiada zatem możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, gdyż sama rola, jaką pełni on w postępowaniu wyklucza jego własny obowiązek lub interes prawny, nawet w sytuacji, gdy decyzja dotyczy w sposób bezpośredni lub pośredni jego praw lub obowiązków.
Zgodzić należy się zatem z oceną Sądu I instancji, że organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skoro zatem organem orzekającym w sprawie w pierwszej instancji był Burmistrz Miasta W., nie może on skutecznie wnieść skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w wyniku odwołania od jego decyzji.
Ponadto podkreślić należy, że przyznanie organowi orzekającemu statusu strony uprawnionej do złożenia odwołania od własnej decyzji bądź wniesienia skargi godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/11). W związku z powyższym możliwość równoczesnego występowania jako podmiot administracyjny i strona, kierująca się własnym interesem i wnosząca skargę do sądu, została wyłączona.
W świetle przedstawionych powyżej okoliczności należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skoro Burmistrz Miasta W. działał jako organ pierwszoinstancyjny, to nie był uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., działającego jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 tej ustawy orzekł jak w sentencji.